Nuevo Fonden: una herramienta más para afianzar el ‘clientelismo 4T’
Por Mariana Campos (@mariana_c_v) y Jorge Cano (@Jorge_eCano) | Animal Político
El verdadero propósito detrás de la desaparición del Fondo de Desastres Naturales (Fonden) se ha revelado por fin: darle más ‘cuerda’ a la Secretaría del Bienestar, para capitalizar políticamente los recursos y centralizar más el gasto en el Ejecutivo federal. Todo a costa de debilitar la reconstrucción de infraestructura en los estados y municipios, permitiendo la pérdida de patrimonio de las poblaciones afectadas y aumentar su vulnerabilidad ante contingencias futuras.
Para el tercer trimestre de 2021, la Secretaría de Hacienda restituyó parte de la transparencia presupuestaria para este tipo gasto, la cual vimos perdida este año, en el que se dio el cambio de esquema. Nos referimos a la desagregación del gasto presupuestario contra desastres naturales, tanto por función como por estado destinatario, aunque sigue pendiente la descripción específica de las obras de reconstrucción realizadas. En el primer y segundo trimestre del año la información se presentó de forma incompleta, por lo que no fue posible hacer un análisis detallado. Además, cabe recordar que estos recursos se siguen gastando a nombre del Fonden, aunque éste en la práctica haya desaparecido.
De enero a septiembre de este año se han gastado 5 mmdp para la atención de desastres naturales, pero sólo 1.2 mmdp (24%) se han destinado a la reconstrucción de infraestructura de los estados, mientras que los 3.8 mmdp restantes (76%) han ido a manos del Ejecutivo federal. Antes de la desaparición del Fonden la proporción era inversa: de 2013 a 2020, el 78% de los recursos de fondo se destinó a la reconstrucción en los estados, y el 22% restante a la atención inmediata de los desastres y al pago de bonos y seguros catastróficos. Esto se debe en buena medida a la Secretaría del Bienestar y la Secretaría de Seguridad, y también la de Protección Ciudadana, han comenzado a ejercer este presupuesto para transferencias directas.
Este cambio en el uso de recursos es más sorprendente si se considera que durante la existencia del Fonden el gasto en transferencias en especie –como despensas, agua, cobertores, impermeables, entre otros– o en efectivo era de sólo 10%, en promedio.
Sacrifican infraestructura
Al tercer trimestre de 2021, el gasto en reconstrucción de infraestructura fue de 1.2 mmdp, 68% (2.6 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2020 y 90% (11.2 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2020. Esto significa que de los principales ocho rubros de infraestructura, tres tuvieron recortes y cuatro fueran completamente abandonados. Sectores como el hidráulico, educativo, urbano y de vivienda no recibieron ningún recurso este año para la reconstrucción. Lo peor, es que tradicionalmente estos recursos beneficiaban a los estados más pobres del país.
El gasto en reconstrucción carretera –el de mayor gasto histórico– acumuló 1.1 mmdp en 2021, un recorte de 40% (772 mdp) frente a 2020 o de 79% (4.2 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2020. Un menor gasto en este sector implica peores vías de comunicación, un enorme hándicap para el desarrollo económico.
Asimismo, la infraestructura pesquera recibió sólo 56 mdp para reconstrucción, 89% (471 mdp) menos que en 2020 y 84% (300 mdp) menos que su promedio histórico. La infraestructura naval obtuvo 15 mdp para este mismo propósito, 93% (188 mdp) menos que en 2020 o 95% (274 mdp) menos que su promedio. Ambos sectores son vitales para las regiones costeras, altamente afectadas por fenómenos climatológicos, con gran dependencia del turismo.
Otras áreas fueron simplemente ignoradas. El gasto en reconstrucción del sector hidráulico –el segundo de mayor gasto histórico– no ha recibido recursos en todo 2021, cuando su promedio de 2013 a 2020 fue de 3.3 mmdp al tercer trimestre. Y ahí queda el mal recuerdo: la falta de infraestructura adecuada en este sector favoreció las inundaciones en Hidalgo o Querétaro, este año.
También nos preocupa la falta de recursos para la reconstrucción de vivienda en 2021. Este gasto, cuyo promedio histórico fue de 651 mdp, va directamente a la reparación del patrimonio de la gente. Su desatención implica el empobrecimiento permanente de las poblaciones afectadas por desastres naturales.
Otros sectores con gastos históricos importantes, como educación (1.3 mmdp en promedio) y sector urbano[1] (303 mdp) no han recibido nada este año. Únicamente el sector salud, recibió 44 mdp al tercer trimestre, tuvo un ligero crecimiento de 3% (0.7 mdp) frente al año pasado, aunque fue 53% (23 mdp) menor que su promedio.
Fonden se transforma en programa de corte clientelar
De 2013 a 2020 se reportaron erogaciones promedio de 1.4 mmdp en la compra de seguros catastróficos y otras estrategias de transferencia de riesgos. En el mismo periodo se hicieron aportaciones de 1.7 mmdp en promedio al Fondo Revolvente y al Fondo de Atención de Emergencias del Fonden, utilizados para atender las necesidades inmediatas ante la ocurrencia de un desastre natural. Dato clave: el acceso a estos fondos era controlado por la Secretaría de Gobernación, pero la gestión de los recursos se hacía de la mano con los estados.
Tras la desaparición del Fonden, en 2021 la Secretaría del Bienestar ha gestionado 2.4 mmdp (49% del total de recursos) en el Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia Social o Natural. La apuesta es clara: favorecer las transferencias directas de recursos, las cuales tienen un mayor rédito político/electoral. Además, por la falta de reglas de operación del programa, hay un riesgo de que los recursos se utilicen de forma discrecional y con fines clientelares, y explicaremos por qué.
En primer lugar, en el nuevo programa de Bienestar, la decisión de apoyar tras un desastre natural depende de la emisión del dictamen de emergencia realizado únicamente por el Comité Técnico del programa, que es encabezado por el titular de la Secretaría del Bienestar. El mecanismo del Fonden, en cambio, dependía de una declaratoria de emergencia emitida por la Segob, pero con el aval de una instancia técnica como la Comisión Nacional del Agua, el Centro Nacional de Desastres Naturales o el Comisión Nacional Forestal. Esto implica que el programa de Bienestar tiene gran concentración de poder y discrecionalidad.
Por añadidura, en los lineamientos del programa de Bienestar[2] las compras no se guía por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Públicos (a diferencia del Fonden), sino que dependen completamente de la discrecionalidad del Comité de la Secretaría. Es decir, hay gran riesgo de corrupción en las compras públicas, que entrañen sobrecostos y beneficio a grupos privilegiados.
Los ‘apoyos en especie’ suben como la espuma
Por otro lado, en lo que va del año se han gastado 1.3 mmdp –26% del total, y más que el gasto en reconstrucción de infraestructura– en el Programa para la Atención de Emergencias de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Este programa es también de transferencias directas, en especie o en efectivo, por lo que corre mayores riesgos de discrecionalidad.
A diferencia del programa del Bienestar, éste sí depende de la declaratoria de emergencia avalada por una instancia técnica, y guía sus compras por la Ley de Adquisiciones. Sin embargo, no cuenta con reglas de operación (ROP), lo que limita que cumpla con un amplio espectro de regulaciones, que va desde normativas claras de selección de beneficiarios hasta transparencia. Recordemos que lo que la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria dictamina son ROP, lo que significa que el funcionamiento de este programa, aunque tenga lineamientos, carece del visto bueno de un organismo independiente.
Además se redujo el alcance: menos estados favorecidos
El gasto dirigido a reconstrucción de infraestructura no ha dejado de clasificarse por estado receptor de dichos recursos. Por eso descubrimos que el recorte de 68% en el gasto en reconstrucción en lo que va de 2021 implicó que el número de estados atendidos cayera a 14, cuando el promedio de 2013 a 2020 fue de 22. Esto ha implicado la recepción de menos recursos por parte de las entidades más pobres del país.
Veracruz –el estado más beneficiado históricamente con recursos del Fonden y uno de los seis estados más pobres– ha obtenido en 2021 sólo 218 mdp, un recorte de 55% (263 mdp) frente a 2020, o 92% (2.3 mmdp) frente a su promedio de 2013 a 2020. Por su parte, Guerrero, el segundo estado históricamente más beneficiado y el segundo más pobre, ha obtenido sólo 43 mdp en 2021, una caída de 91% (411 mdp) frente a 2020 o 98% (2.5 mmdp) frente al promedio previo a la extinción del Fonden.
Otras entidades altamente favorecidas, como Chiapas, con el nivel más alto de pobreza en México, y Oaxaca, dentro de los primeros lugares en marginación, también sufrieron graves recortes. Chiapas ha recibido 87 mdp en lo que va del año para labores de reconstrucción, 81% (378 mdp) menos que en 2020 o 93% (1.1 mmdp) menos que su promedio histórico. Por su parte, Oaxaca recibió 362 mdp, 35% (196 mdp) menos que en 2020 o 75% (1.08 mmdp) menos que su promedio.
Llama la atención que este año Tabasco no haya recibido recursos para la reconstrucción, pese que a finales de 2020 sufrió gravísimas inundaciones. Recordemos que este desastre afectó a las regiones más pobres de la entidad, por la decisión del Ejecutivo federal de desviar hacia esas zonas el agua que se desbordaba de las presas, para evitar mayores inundaciones en Villahermosa.
Baja California Sur tampoco ha recibido recursos este año, pese a promediar en el pasado entregas de 831 mdp. El resto de los estados obtuvieron 524 mdp, 66% (1.01 mmdp) menos que en 2020 o 83% (2.5 mmdp) por debajo del promedio.
Creemos que la falta de reglas de operación para este programa y la mayor concentración del gasto en dependencias federales son el cóctel perfecto para que desde el Ejecutivo se erogue de forma discrecional y clientelar los recursos contra desastres naturales. Claramente las poblaciones gobernadas por partidos de oposición quedan en franca desventaja, pues sin ROP el criterio de reparto es el famoso ‘como veo, doy’. Además, es preocupante la estrategia de concentración de recursos en la Federación, a costa de las entidades, sobre todo cuando implica un menor gasto en reconstrucción.
Legisladores: urge blindar a los programas que operan los nuevos
esquemas para la atención de desastres naturales, con ROP que privilegien la
reconstrucción y la salvaguarda de los patrimonios públicos y privados. ¿El
primer paso? Simple: clasificarlos como programas sujetos a ROP.
[1] Infraestructura o espacios públicos de las ciudades
[2] DOF (2021) Lineamientos de Operación del Programa para el Bienestar de las Personas en
Emergencia Social o Natural: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/673833/Compilado_Lineamientos_Emergencia_2021_rev_DGAGP_13oct21.pdf
