Banco del Bienestar o la discrecionalidad institucionalizada de facto
Por Mariana Campos y Jorge Cano
La discrecionalidad en el gasto como “política pública” de la presente administración no comienza con la publicación el 22 de noviembre pasado, en el DOF, del decretazo que declara de interés público y seguridad nacional ciertos proyectos y obras a cargo del Gobierno federal –y las aleja así del escrutinio público–. Ejemplos de ello abundan, pero uno muy significativo es el del Banco del Bienestar, que recibió incrementos en su presupuesto sin autorización de la Cámara de Diputados que superan los 5 mil millones de pesos anuales, en 2019 y 2020. Esto es más de 10 veces su presupuesto original. (¿Y es necesario recordar que la Cámara de Diputados es la única instancia facultada para autorizar el gasto público federal, según nuestra Constitución?)
Las dos administraciones anteriores fueron ampliamente criticadas (y con razón) por gastar en publicidad gubernamental montos considerablemente mayores a los autorizados por la Cámara de Diputados, o por disponer de forma discrecional recursos de algunos fondos del Ramo 23 dirigidos a los estados y municipios, mismos que fueron calificados con presunto daño al erario por la ASF[1]. Pues bien, hoy todo sigue igual en cuanto a la discrecionalidad con la que la Secretaría de Hacienda hace y deshace el presupuesto aprobado.
¿A costa de qué se dan estos cambios presupuestales sin controles, vigilancia ni debido proceso? De gastar menos en otras áreas del presupuesto como infraestructura en salud y medicamentos. Tomemos en cuenta, además, que al tercer trimestre de 2021 se han recaudado 4.3 billones de pesos, 3.5% (146 mmdp) por arriba de lo presupuestado. Estos ingresos excedentes se deberían dirigir, por ejemplo, al fortalecimiento de los fondos de estabilización que han sido prácticamente agotados en años recientes. Pero no: que los recursos se destinen a un proyecto prioritario del presidente, como lo es el Banco del Bienestar, no rebaja la arbitrariedad.
La farsa presupuestal
Además de carecer de justificación en términos de impacto sobre la inclusión financiera[2], y de planeación –por lo que toca a la construcción de 2,700[3] sucursales del Banco del Bienestar para este sexenio–, a este proyecto insignia le falta otro pequeño detalle: un presupuesto realista de parte del Ejecutivo y aprobado por la Cámara de Diputados. A pesar de que en la Cuenta Pública es evidente que el presupuesto pagado del proyecto sobrepasó notablemente al autorizado durante el año fiscal, los diputados vuelven a aprobar “sin mover una coma” un presupuesto enviado por el Ejecutivo, que de antemano no se va a cumplir. Posiblemente muchos ni lo saben porque no han hecho una revisión detallada, lo que exhibe la gran debilidad de la labor legislativa como contrapeso del Ejecutivo en materia de gasto. Esa debilidad debe ser corregida si lo que queremos es impulsar el desarrollo, y eventualmente debe ser motivo de reformas de Estado, como la creación de un Consejo Fiscal independiente.
En los últimos tres años del gobierno de Peña Nieto, el entonces llamado Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) tuvo presupuestados en promedio de 903 millones de pesos (mdp). De 2019 a 2021, en promedio el presupuesto del Banco del Bienestar, aprobado en el Decreto de los diputados, ha sido de 451 mdp, 50% (452 mdp) menos, algo que parece contradictorio si la intención es expandir la presencia de esta institución. Pero aquí está el detalle: luego de aprobarse el Decreto, a mediados de cada año la Secretaría de Hacienda ha modificado al alza el presupuesto del Banco del Bienestar. De 2019 a 2021 (y faltando todavía un trimestre de este año por contar), esta institución ha recibido 6.2 mil millones de pesos en promedio, 701% (5.4 mmdp) más de lo aprobado.
Para 2022, se propuso y aprobó en el presupuesto un monto igualmente inverosímil en relación con el gasto observado del Banco: 321 mdp, 0% de incremento real frente a lo aprobado para 2021, lo que anticipa que habrá otra gran modificación al alza a mediados del siguiente año, para cumplir con las ambiciosas metas de este proyecto prioritario.
Las ampliaciones del gasto al Banco del Bienestar se han dado libremente, a pesar de que, como proyecto, carece de análisis completos de factibilidad[4]. En la cartera de inversión de la Secretaría de Hacienda se registran 25 proyectos de inversión que engloban el total de construcción de las sucursales del banco; de éstos, ninguno cuenta con análisis de factibilidad técnica, legal o ambiental, y 22 cuentan sólo con análisis de factibilidad económica.
Además, en los análisis de factibilidad económicos identificamos justificaciones incongruentes. Por ejemplo, se calcula que es más barato construir sucursales bancarias desde cero que rentar y equipar locales existentes. Asimismo, se manifiesta que la estrategia de expandir la inclusión financiera a partir de corresponsales bancarios no es factible, porque los usuarios sólo pueden hacer retiros en los establecimientos existentes, pero no apertura de cuentas o solicitudes de crédito. Finalmente, se afirma que no se han podido lograr convenios para que no se cobren comisiones por retirar efectivo de las tarjetas del Bienestar, cuando Banco Azteca ya ofrece este tipo de beneficios.
Empeora la indisciplina de Hacienda
La pregunta es: ¿con qué vamos a pagar estas enormes ampliaciones al gasto del Banco de Bienestar? Es decir, ¿a costa de qué?
Los sobrejercicios en el presupuesto no son una ocurrencia gratuita. Parten del entendido de que para cuadrar gastos no previstos, es necesario disponer de recursos adicionales. Por ejemplo, en épocas de vacas flacas, si no hay ingresos excedentes sobrejercer implica que se deben ejecutar recortes en otros sectores, para mantener el balance público. Por ejemplo, en 2019 se gastó 27.8% (16.9 mmdp) menos de lo aprobado en Operativos para la Prevención y Disuasión del Delito y Administración del Sistema Federal Penitenciario, rubros de importancia obvia. En 2020, en plena pandemia el gasto en inversión física se quedó corto en 6.6%, y en lo que va de 2021 la inversión física en salud acumuló7.4 mmdp en el tercer trimestre, lo que significa que se quedó corto en 38% (4.5 mmdp) con respecto a su meta.
Antes de 2019, la Secretaría de Hacienda –donde se clasifican los recursos del Banco del Bienestar– ya tenía la práctica de gastar más de lo que el Congreso le aprobaba; sin embargo, se ha agravado en años recientes.
Entre 2016 a 2018, Hacienda sobrepasó su presupuesto en 71% (23. 5 mmdp) en promedio, pero entre 2019 y 2020 el sobrejercicio fue de 167% (42.5 mmdp) en promedio. Al tercer trimestre de 2021, ya ha gastado más de lo aprobado para todo el año, o 47% (6.9 mmdp) más de lo aprobado al periodo.
Al igual que con el Banco del Bienestar, a la Secretaría de Hacienda le han aprobado presupuestos poco realistas, si atendemos al gasto que reporta en la Cuenta Pública. Vamos: gasta más de lo que le aprueban. Por ejemplo, en 2016 se le programaron 36.5 mmdp, pero gastó 60.8 mmdp, mientras que en 2020 se le asignaron 20.9 mmdp, pero gastó 82.2 mmdp. Para 2022 el presupuesto de Hacienda será de 21.3 mmdp, 25% (7.2 mmdp) inferior al promedio de los últimos seis años. No es difícil anticipar que tendrá sobregastos el siguiente año.
Una Banca de Desarrollo que gasta sin presupuesto
Hemos visto cómo el aumento en los sobrejercicios de la Secretaría de Hacienda se explica en gran parte por el mayor gasto discrecional para el Banco del Bienestar, pero otras instituciones de la Banca de Desarrollo también están detrás del “fenómeno”. Nacional Financiera (Nafin), Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) y el Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) no han tenido recursos aprobados en el presupuesto en los últimos años… pero siempre reciben dinero de Hacienda.
Y esas transferencias van al alza. De 2016 a 2018 Nafin recibió 2 mmdp en promedio, sin que estuviera previsto un peso en el presupuesto. Entre 2019 y 2020 recibió 7.2 mmdp en promedio, 250% más que en los dos años anteriores (5.1 mmdp). Banobras recibió 4.5 mmdp fuera de presupuesto de 2016 a 2018, mientras que entre 2020 y 2019 fueron 6.4 mmdp en promedio. Finalmente, Bancomext recibió 3.5 mmdp en promedio en los tres últimos años de Peña Nieto, pero en los dos primeros de López Obrador ha recibido 4.8 mmdp en promedio.
En total, el gasto fuera de presupuesto de estas tres instituciones fue de 10.1 mmdp en promedio de 2016 a 2018, pero entre 2019 y 2020 fue de 18.5 mmdp, 82% (8.3 mmdp) más. Este tipo de transferencias se asignan dentro del Capítulo 7000 de Inversiones Financieras, y se pagan generalmente en el último trimestre del año. Si bien en 2021 dichas instituciones de la Banca de Desarrollo no han recibido capitalizaciones, es de esperarse que las reciban en lo que resta del año.
Política pública sin racionalidad presupuestal
El costo de expandir la presencia del Banco del Bienestar no ha sido respaldado por un proceso transparente de evaluación al interior del Poder Ejecutivo. En efecto, es conveniente que la Secretaría de Hacienda haga modificaciones al presupuesto aprobado, pues eso aporta flexibilidad en la asignación del gasto público, Pero debe hacerlo siempre y cuando se verifique la conveniencia de invertir en el proyecto en cuestión y la misma Secretaría rinda cuentas de sus decisiones a los diputados y a los ciudadanos, es decir, a los dueños de los recursos que asigna.
Sin embargo, la rentabilidad socioeconómica específicamente del Banco del Bienestar no ha sido probada. Los aumentos que se han asignado no tienen sustento; son modificaciones radicales que revelan la discrecionalidad con la que se ejecuta esta opción, claramente contraria a lo dispuesto por la Constitución.
La intención de favorecer la inclusión financiera no justifica la arbitrariedad, la opacidad y falta de disciplina fiscal. El sobregasto del Banco del Bienestar se suma a los del resto de la Banca de Desarrollo (completamente fuera del presupuesto), lo que provoca que la Secretaría de Hacienda ejerza más dinero del aprobado. Esta grave irregularidad demuestra la necesidad de repensar el balance de los pesos y contrapesos en el seno del proceso presupuestario y, por ende, en la relación entre el Ejecutivo y Legislativo. Es necesario, en concreto, reforzar los mecanismos de evaluación y rendición de cuentas de los proyectos de infraestructura dentro del Poder Ejecutivo, y en el Poder Legislativo debe impulsarse el interés y la capacidad de revisión de los proyectos de infraestructura que el Ejecutivo envía en su proyecto de presupuesto, así como el seguimiento a su ejecución.
Sin embargo, el camino que toma el Gobierno es totalmente el
contrario. A través del decretazo del 22 de noviembre
busca institucionalizar estas malas prácticas. De avanzar este decreto,
estaremos más lejos de lograr una ejecución más transparente y eficiente del
gasto público y nos encontraremos con más proyectos que escapen de la rendición
de cuentas como el actual Banco del Bienestar.
[1] Auditoría Superior de la Federación (ASF). Cuenta Pública 2017 segunda entrega. Auditorías de Cumplimiento Financiero y Gasto Federalizado del Fondo para el Fortalecimiento Financiero, Ramo 23. (16 Entidades Federativas y SHCP): 46-GB y 538, 570, 668, 704, 739, 803, 839, 870, 904, 997, 1101, 1133, 1201, 1323, 1355, 1470 DE-GF.
[2] El objetivo de la ampliación de las sucursales del Banco del Bienestar es favorecer la inclusión financiera, pero hasta el 31 de diciembre de 2020, el banco no contó con una estrategia programática específica en esta materia, según la auditoría de desempeño 61-GB de la Cuenta Pública 2020, segunda entrega de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
[3] La meta original era llegar a 2 mil 700 sucursales para inicios de 2022 y 7 mil a final del sexenio. Hasta ahora se han construido mil 64 sucursales según el Tercer Informe de Gobierno.
[4] Según el artículo 53 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, resulta indispensable que los programas y proyectos de inversión que se registren en la Cartera, cuenten con los análisis de factibilidad técnica, legal, económica y ambiental.
