La función reguladora de una democracia liberal
Fernanda Ballesteros / Animal Político
En un artículo reciente, el investigador de Harvard Dani Rodrik señala que actualmente existen dos amenazas para las democracias liberales: los demócratas poco liberales (populistas) y los liberales que son poco democráticos (a los que podríamos referirnos como tecnócratas). Sobre este último caso, el autor describe cómo la tendencia en algunos países ha sido que los gobernantes se aíslen de su responsabilidad democrática delegando las decisiones a órganos técnicos, entre ellos, las agencias reguladoras.
En México, durante los últimos 25 años, hemos ido creando reguladores económicos con autonomía del poder del Ejecutivo con el fin de limitar la discrecionalidad política y fomentar que se tomen decisiones basadas en criterios técnicos. Esto obedece al replanteamiento general de las funciones del Estado en la economía y a la introducción del modelo de Estado regulador el cual ha transformado los modelos tradicionales de la Administración Pública Federal[1].
Ante el dinamismo y la complejidad de los mercados que regulan no podemos negar que se requieren de razonamientos técnicos para la toma de decisiones y por ello, parecen acertadas ciertas las características institucionales que estos organismos han adoptado que implican una mayor autonomía presupuestal, técnica y de gestión. Estas son fortalezas institucionales que se deben cuidar y no doblegar ante una amenaza populista. Sin embargo, es un error pensar que esta justificación para un mayor grado de autonomía del poder político no trae aparejada una obligación de generar mecanismos de rendición de cuentas que se ajusten a las nuevas formas y retos que toma la Administración Pública.
La función reguladora de un Estado como México es crucial para el buen funcionamiento de nuestro modelo de desarrollo. Por tanto, es fundamental que esta función sea monitoreada y evaluada. Desde sus procesos, hasta los resultados relacionados con diferentes objetivos de política pública que justifican su razón de ser.
Las propuestas de México Evalúa para Gobernar en Serio van enfocadas a fortalecer estos mecanismos de rendición de cuentas externos para autoridades reguladoras. En particular, nos enfocamos en el papel que tienen la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) que son agencias que intervienen transversalmente en diferentes regímenes regulatorios para mejorar la calidad regulatoria y garantizar la competencia económica.[2]
La falta de competencia económica en diferentes sectores de nuestra economía se debe reconocer como uno de los principales problemas económicos que afecta al mexicano en primer lugar como consumidor pues se trata de uno de los factores por los que existen sobreprecio, pocas opciones y mala calidad en bienes y servicios. Esta situación termina afectando sobre todo a los más vulnerables, quienes destinan un mayor porcentaje de sus ingresos a los altos costos atribuibles a la falta de competencia,[3] por lo que también tiene un importante componente social.
Asimismo, impulsar la competencia en mercados regulados que por sus características estructurales tienden a ser poco competidos -como son telecomunicaciones, energía, transporte y el sistema financiero- puede tener un impacto positivo en los bajos niveles de crecimiento, y productividad de los últimos 15 años: 2.2% y 0.2%, respectivamente. [4]. Además de contribuir directamente a la producción, la inversión y el empleo, el impulso a la competencia en estos sectores también puede tener un impacto en el bienestar social. Por ejemplo, la falta de competencia en el sector de las telecomunicaciones es uno de los factores que puede impedir reducir la brecha digital que excluye a millones de personas y empresas del acceso a la tecnología necesaria para el crecimiento, el desarrollo e incluso el incremento de la participación política ciudadana[5]. De igual manera, un sistema financiero poco competido es uno de los factores que puede limitar la inclusión financiera, la cual ha sido reconocida en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de Naciones Unidas como una herramienta altamente efectiva para combatir la desigualdad[6].
¿Qué origina la falta de competencia en un mercado? De acuerdo con la OCDE la falta de competencia se puede explicar por características estructurales, regulatorias o de comportamiento. En México, una de las causas más relevantes es la regulación que se emite en diferentes niveles de gobierno. En este sentido, nuestro país ha sido señalado como uno de los sistemas regulatorios más restrictivos y que ha interrumpido la competencia antes de que cualquier conducta anticompetitiva pueda llegar a ocurrir[7].
Asimismo, es frecuente ver cómo la regulación que emiten autoridades de diferentes niveles de gobierno en vez de impulsar la competencia a veces representan una barrera para que puedan entrar nuevos jugadores. Sobretodo con los cambios tecnológicos que han revolucionado diferentes industrias y modelos de negocios es importante vigilar que reguladores no dejen fuera a nuevos jugadores o disruptores que pueden ser importantes agentes de cambio para la competencia y la innovación propulsores de un mayor desarrollo económico y social en México. Como ha señalado la OCDE en las perspectivas económicas para América Latina 2017, serán los emprendedores y la innovación elementos importantes para que podamos avanzar en la dirección correcta[8].
Por ello, para evitar que la regulación sea una barrera que impida la competencia, nuestras propuestas buscan generar contrapesos a la función reguladora del Estado- en particular a las agencias reguladoras que tienen un alto grado de autonomía- para que se mejoren tanto los procesos de creación de regulación, como el monitoreo y evaluación de sus resultados.
En relación con los procesos de creación de normas es fácil que estos órganos técnicos se alejen de las necesidades y preocupaciones de una población diversa. Por ello, es importante incorporar mecanismos de consulta transparentes e inclusivos. Es fundamental que estos no sean vistos como un trámite más antes de emitir una norma. El Estado debe buscar que las regulaciones sean desarrolladas de manera abierta y transparente, con procesos de publicación y con la audiencia de grupos directa e indirectamente afectados. Esto mejora la calidad de las normas y su legitimidad, por lo que, su implementación tiene probabilidades de ser más efectiva. Así, una de nuestras propuestas en esta materia va enfocada a la creación de mecanismos que califiquen el grado de participación en los procesos de consulta de regulaciones.
En relación con los objetivos a los que la regulación debe atender es importante que la evaluación de la política regulatoria tome en consideración los resultados regulatorios que se pretendían originalmente. En los países de la Unión Europea por ejemplo, se está empujando una agenda que además de buscar generar una regulación de calidad por medio de instrumentos como el Análisis de Impacto Regulatorio, tiene la intención de crear regulaciones inteligentes que logren cumplir con objetivos de política pública, para lo cual, se requiere invertir más recursos en materia de coordinación y evaluación. También dentro de la experiencia internacional encontramos que se han creado controles externos que buscan mejorar la legitimidad y confianza en los reguladores a partir del análisis de los resultados regulatorios.[9]
En México, en estas elecciones podemos perfilar que algunos candidatos representan las amenazas que identifica Rodrik. Pero más que encasillar a los candidatos en dos extremos, es importante presionar para que se alejen de estos polos que amenazan nuestra democracia liberal, y transiten a soluciones viables para fortalecer los sistemas democráticos mediante la creación de mecanismos de rendición de cuentas que se ajusten a las nuevas necesidades que requiere la Administración Pública, como lo establecemos en nuestras propuestas. En este tercer debate busquemos los elementos democráticos que introduzcan aquéllos a los que se les ha identificado como tecnócratas y elementos liberales a aquéllos que se les ha identificado como populistas.
[1] Ver Giandomenico Majone (2007) The rise of the regulatory state in Europe, West European Politics, 17:3, 77-101, DOI: 10.1080/01402389408425031
[2] Ver Ayllón, S. Lopez, and A. Haddou Ruiz. “Rendición de cuentas y diseño institucional de los órganos reguladores en México. Gestión y Política Pública.” Gestión y Política Pública XVI.
[3] Palacios Prieto, A y Perez Trujillo N. (2017). Reforma en materia de competencia económica.Ciudad de México: Fondo de cultura económica.
[4] Cadena, A., Remes, J., Grossman, N., y De Oliveira, A. (2017). Where will Latin America’s growth come from? [¿De dónde saldrá el crecimiento de America latina?](Documento de discusión). Mckinsey Global Institute. Recuperado de https://www.mckinsey.com/~/media/mckinsey/global%20themes/employment%20and%20growth/how%20to%20counter%20three%20threats%20to%20growth%20in%20latin%20america/mgi-discussion-paper-where-will-latin-americas-growth-come-from-april-2017.ashx
[5] Méndez, J. C., & Piedras, E. (n.d.). 4O INFORME DE GOBIERNO: RECUENTO DE MERCADO Y REGULATORIO DE LAS TELECOM (Rep.). Ciudad de México: The Competitive Intelligence Unit, S.C.
[6] Competencia en México: ¿Qué, 20 años no es nada? Publication. The Competitive Intelligence Unit . Ciudad de México: CIU, 2009
[7] Global Competition Review, Rating Enforcement, 2010 en Palacios Prieto, A y Perez Trujillo N. (2017). Reforma en materia de competencia económica.Ciudad de México: Fondo de cultura económica.
[8] Como ha señalado la OCDE recientemente, serán los emprendedores y la innovación los que nos saquen adelante Ver OCDE (2017), Perspectivas económicas de América Latina 2017: juventud, competencias y emprendimiento, OCDE, https://www.oecd.org/dev/americas/E-book_LEO2017_SP.pdf.
[9] Destaca el caso de las investigaciones realizadas por la Comisión de Productividad en Australia y Nueva Zelandia.
