Mercados ineficientes y atropellos regulatorios: la receta para el ‘desastre eléctrico’

Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) y Viviana Patiño (@viviana_paal)*

En los últimos años, la tendencia mundial ha sido acelerar la transición a energías menos contaminantes, con miras a mitigar los efectos de la emergencia climática, que cada vez se manifiesta de manera más destructiva. En 2019 se invirtieron cerca de 363 mil millones de dólares en energías limpias en el mundo. De acuerdo con la Agencia Internacional de Energía, la energía renovable superará los 600 mil millones de dólares en inversión mundial entre el 2025 y 2030. Recientemente, el Gobierno de Estados Unidos anunció como un nuevo y ambicioso objetivo producir casi la mitad de la electricidad de fuente solar para 2050, lo que representa el mayor esfuerzo realizado por un país para combatir la crisis climática.

En México, el rumbo hacia la transición energética está plasmado en la Constitución. Además, diversos tratados internacionales. leyes y ordenamientos estipulan la obligación para las autoridades mexicanas de tomar acciones concretas en el tema. Sin embargo, a la vista de sus últimas acciones, el Gobierno federal parece ignorarlo. Por ejemplo, en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022 se le asigna al Fondo para la Transición Energética, creado para promover el desarrollo de la energía renovable en el país, solamente 66.5 mil millones de pesos, de los cuales el 71% corresponden a servicios de transporte de gas natural, un combustible no renovable. Paradójicamente, el programa para la promoción de medidas para el ahorro y uso eficiente de la energía eléctrica apenas alcanzó un magro presupuesto anual de 578 mil pesos.

Desde el inicio de este sexenio se ha impulsado una política energética que privilegia el rescate financiero de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petróleos Mexicanos (Pemex), y la promoción del uso de las fuentes fósiles, en perjuicio de las oportunidades de generación a más bajo costo que brindan las fuentes renovables de propiedad privada. Ahora bien, si los ordenamientos constitucionales y legales establecen límites a la participación de Pemex y de la CFE en los mercados –pues promueven el piso parejo para la competencia económica entre operadores económicos privados y públicos–, y México se comprometió a ciertas disminuciones en materia de emisiones de gases contaminantes, ¿cómo es que las autoridades actuales han logrado fortalecer el posicionamiento de sus grandes monopolios? La respuesta es lamentable, obvia y preocupante, y apunta a una franca violación del Estado de derecho cometida entre 2019 y 2021, de tal gravedad que, creemos, debería bastar para empujar al presidente de la República a reconsiderar sus propósitos. Está todavía a tiempo, ya que próximamente presentará ante el Congreso de la Unión una reforma constitucional para dar marcha atrás a la reforma energética de Peña Nieto.

De cualquier manera, López Obrador ha venido logrando una “reforma de facto”, a punta de actos administrativos, desde que comenzó su administración en diciembre de 2018, y una reforma legal a la Ley de la Industria Eléctrica en febrero de 2021. Juntas han tenido consecuencias nocivas para el cumplimiento del compromiso que México asumió en el Acuerdo de París de disminuir el 22% de sus emisiones contaminantes. Esta “contrarreforma” ha ocasionado asimismo la caída de la inversión en 58% en el sector eléctrico en 2020, en relación con el año anterior. A continuación pondremos especial atención a los actos que han distorsionado el marco normativo.

El atropello del proceso regulatorio

Como ya adelantamos en nuestra entrega anterior, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) es la encargada de procurar que las regulaciones que se expidan generen beneficios superiores a los costos y produzcan el máximo bienestar para la sociedad^[1]. Para cumplir este objetivo, la Comisión cuenta con diferentes herramientas regulatorias, entre ellas, el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). Si determinada propuesta regulatoria no implica costos de cumplimiento para particulares, se le puede eximir de una parte del AIR, el cual, en su ejecución completa, supone un análisis detallado de las implicaciones y, en particular, de los costos adicionales generados por la regulación.

Sin embargo, tal supuesto no se cumplió en diversas regulaciones recientes del sector eléctrico, que debieron completar por ley el AIR pero en realidad siguieron procesos atropellados o incompletos. ¿Cómo impacta esto al sector? La falta de sometimiento por parte de estas regulaciones a una herramienta sistematizada de control de calidad evita que se analicen a profundidad diversas problemáticas que pueden afectar a consumidores, proveedores u otros interesados. Además, la autoridad se cierra a sí misma la posibilidad de hacerse de información a través de una consulta pública, para que dentro del proceso los interesados puedan hacer llegar sus inquietudes y comentarios en el portal de anteproyectos de la Conamer.

A través de estas disposiciones –las que, subrayamos, conforman una auténtica ‘contrarreforma eléctrica’– las autoridades del sector han ido introduciendo conceptos extraños a la norma legal, como la confiabilidad del sistema, la intermitencia de energías renovables y otros, que han beneficiado a la energía generada por fuentes no renovables caras y contaminantes de la de la CFE, en perjuicio de los ciudadanos.

Un análisis detallado del proceso nos permitió identificar que muchas regulaciones han presentado deficiencias en cuanto al cumplimiento de la política de mejora regulatoria mexicana, las cuales se han acompañado posteriormente de diversos procedimientos legales que pretenden evitar, según su argumentación, supuestos efectos catastróficos para el sector en materia de eficiencia, seguridad energética, salud, medio ambiente y otros. Enseguida enlistamos algunos de estos instrumentos normativos, describimos el objetivo o efecto que persiguen, señalamos si completaron debidamente el proceso de mejora regulatoria, cuántos comentarios de actores interesados se recibieron en el portal de anteproyectos de Conamer y si existieron procesos legales ante autoridades mexicanas que describieran afectaciones al sector:

El cuadro anterior nos permitió apuntar la presencia de impugnaciones por parte de afectados por los impactos de las propuestas regulatorias que las autoridades no analizaron debidamente con base en la metodología de costo-beneficio establecida en el marco normativo de mejora regulatoria. En varios casos, esta información fue dada a conocer por los actores interesados a la autoridad, a través de comentarios que la plataforma digital de la Conamer permite registrar. Es importante señalar que las observaciones en su mayoría fueron ignoradas por la autoridad, pero de cualquier forma se han plasmado en diferentes medios de impugnación que, con todo y su utilidad para el proceso judicial, consumen tiempo y recursos tanto a los quejosos y al propio poder judicial.

Las consecuencias podrían ser muy serias

No se puede desestimar la expulsión de México del índice de confianza para la inversión extranjera de la consultora AT Kearney de 2020, que enlista a los 25 países más atractivos para invertir en el mundo, entre los cuales México ya no figura. Por ahora, sabemos que los inversionistas ya han reaccionado, restringiendo la inversión ante señales claras de un Gobierno que pretende favorecer a la empresa productiva del Estado sobre el resto de sus competidores, al costo que sea y sin importar la violación del Estado de derecho.

Lo anterior tiene múltiples lecturas. La que más nos preocupa es el costo económico y social que implica la preferencia que el Gobierno federal tiene por la posición monopólica de la CFE, y que busca consagrar en la Constitución, sin importar los efectos que esto pueda tener en términos de incrementos en precios de la electricidad a industriales y consumidores bajo la tarifa DAC (alto consumo), y de desvío de fondos públicos para subsidiar tarifas de bajo consumo a fin de mantener los precios artificialmente bajos, medida quizá popular, pero que conllevaría un sacrificio social dado que esos recursos podrían destinarse a otros servicios públicos como educación o salud.

Más alarmante aún es la caída de la inversión en el sector, la que demuestra que la ruta de la política energética actual es incorrecta. El incumplimiento de procesos regulatorios ha descuidado el deber del Estado de procurar certidumbre jurídica, pieza clave para atraer inversión, y ha golpeado la eficiencia en los mercados, que permitiría precios bajos y suministro de energía de calidad y limpia para los consumidores, un anhelo compartido hoy por gran parte de la humanidad.  

Actualmente estamos en espera de la prometida reforma constitucional para “rescatar a CFE” de manera definitiva, según lo ha mencionado el presidente López Obrador. Esperemos que, a diferencia de los procesos anteriores, exista apertura al diálogo y se permita el análisis serio de las implicaciones para los mexicanos.

^[1] Ley General de Mejora Regulatoria, artículo 8