Los ministros que vienen
A pesar de que el proceso para nombrar nuevos ministros de la SCJN aparenta distribuir la responsabilidad de esta decisión entre el Presidente y el Senado, la realidad es que las escasas reglas existentes permiten que se imponga la voluntad del poder Ejecutivo. El evento es imperfecto para la democracia. Si no fuera por el autocontrol de un puñado de actores sensatos, el balance final sería similar al que produce una lotería.
Por: Layda Negrete (@LaydaNegrete) y Leslie Solís (@Leslie_fs)
Un mal proceso suele producir un mal resultado. Todo parece indicar que las dos vacantes de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) serán cubiertas a través de un procedimiento caracterizado por la falta de transparencia.
A pesar de que el proceso aparenta distribuir la responsabilidad de esta decisión, tan delicada, entre el Presidente y el Senado, la realidad es que las escasas reglas existentes permiten que se imponga la voluntad del poder Ejecutivo. El evento es imperfecto para la democracia. Si no fuera por el autocontrol de un puñado de actores sensatos, el balance final sería similar al que produce una lotería.
Existen dos etapas en el proceso de designaciones de ministros. La primera consiste en la propuesta de ternas de aspirantes a ministros por parte del Presidente. La segunda es la comparecencia en el Senado de los aspirantes y la calificación de idoneidad de los candidatos por parte de los miembros de la cámara alta, que culmina en una votación secreta en pleno. El proceso entero es laxo. En ninguna de estas etapas están previstos pasos prefigurados legalmente y, por tanto, depende de la calidad moral del Presidente y de los Senadores imponer criterios objetivos a una decisión que puede ser tomada enteramente por capricho. Una mala fórmula.
En este artículo describimos algunas debilidades del proceso con el que habrá de elegirse a las dos personas que ocuparán las vacantes de los ministros Olga Sánchez Cordero y Juan Silva Meza[1]. A los nuevos integrantes de la Corte corresponderá interpretar la Constitución en un contexto preocupante de violaciones sistemáticas de derechos humanos que existe en el país, tal y como lo resaltaron varias organizaciones, incluyendo México Evalúa, por medio de unacarta a la Relatora Especial de la ONU sobre la independencia de magistrados y abogados, la Dra. Mónica Pinto.
La presentación de ternas por el Ejecutivo: exigencia de un acto de fe
El pasado 13 de noviembre (viernes de quincena, de buen fin y de puente, un mal día para darle publicidad a una noticia importante), el presidente Enrique Peña Nieto envió al Senado dos ternas para elegir a los nuevos miembros de la SCJN. Dichas ternas incluyen, en primer término, a las magistradas Sara Patricia Orea,Norma Lucía Piña Hernández y Verónica Judith Sánchez Valle, y por otra parte, a los magistrados Álvaro Castro Estrada y Javier Lainez Potisek, así como al Procurador del Estado de México Alejandro Jaime Gómez Sánchez[2].
De algunos de los candidatos anteriores existe información pública, tanto negativa como positiva. De otros aspirantes se tiene escasa información. Algunos analistas han interpretado la falta de datos que puedan corroborarse sobre el desempeño profesional de los aspirantes como una señal neutra o favorable. Ésta es una perspectiva que no compartimos. La ausencia de información es sólo eso mismo: inexistencia de datos que nutra la decisión.
La disparidad de cantidad y calidad de información entre los candidatos no es un buen punto de partida porque añade incertidumbre al proceso y delega al Senado y a los ciudadanos la tarea de hacerse de esta información. Pero además, la falta de equilibro en la información de los aspirantes parece estar correlacionada con una táctica sutil del presidente consistente en enviar las llamadas “ternas de uno”, esto es, tríos de aspirantes en los que resulta evidente que uno de ellos es el destinado a sobresalir en experiencia profesional para inclinar la balanza sobre éste candidato o candidata en particular[3]. Los dos aspirantes restantes son rellenos o distractores que sirven para cubrir el requisito constitucional.
Ante la insuficiencia de información sobre el desempeño profesional de los aspirantes, es todavía más grave la decisión del Presidente de no justificar la elección de los candidatos en las ternas. En esta ocasión, el Presidente envió un oficio a la Cámara de Senadores con apenas una síntesis curricular de cada uno de los candidatos y afirmó que cumplen con los requisitos mínimos especificados en la Constitución[4], incluyendo el de buena reputación. Sin embargo, el oficio no contiene los argumentos o razones por las cuales estos candidatos son idóneos para ocupar un cargo tan alto en el país[5].
La obligación por parte del Ejecutivo de presentar argumentos acerca de la idoneidad de los aspirantes es una exigencia constitucional. Es cierto que el artículo 96 Constitucional, el cual regula escuetamente el proceso de designación de ministros, no es explícito a este respecto. En realidad, esta exigencia está plasmada en el capítulo de garantías básicas, que requiere que todo acto de autoridad esté fundado y motivado. En otras palabras, las autoridades están compelidas a construir argumentos que relacionen los mandatos legales a los casos concretos en los que se desempeñan, una exigencia conocida como garantía de legalidad.
Como señala la Fundación para el Debido Proceso, las buenas prácticas internacionales también requieren que el Presidente explique públicamente las razones por las que considera que cada uno de los candidatos tiene un perfil adecuado para ocupar el puesto de ministro de la Corte. Con esto se buscaría, de acuerdo con esta Fundación radicada en Washington, “limitar la posibilidad de nominaciones arbitrarias o de decisiones adoptadas sin la reflexión adecuada”. Podemos asumir que si no existiere la obligación de justificar estas decisiones, se incrementaría la probabilidad de que las nominaciones recayesen en personas cercanas al presidente o su gabinete, incluso familiares y amigos, algo que restaría al objetivo de independencia que debe buscarse en los miembros de la Suprema Corte.
La falta de una argumentación pública sobre la idoneidad de los candidatos llevó a la presunción de que el Ejecutivo Federal realizó la selección de aspirantes a ministros sin método y sin criterios, esto es, ad hoc. Al respecto la Fundación para la Justicia y el Estado democrático de derecho elaboró solicitudes de información para conocer el proceso y criterios que la presidencia usó para seleccionar las ternas de candidatos. La respuesta fue desconcertante: la información solicitada no existe.
La etapa de las comparecencias y votación en el Senado: entre un lunar de rendición de cuentas en la Comisión de Justicia y una pasarela en el pleno del Senado
Como dijimos al principio, no hay requisito constitucional mayor ni lineamiento legal alguno en el proceso de designación de ministros a la Suprema Corte. Los pasos que se tomaron en el Senado para votar la designación del hoy ministro Medina Mora el pasado 9 de marzo son enteramente distintos a los que se seguirán en las próximas semanas. El proceso depende del ánimo de los senadores, quienes deciden los lineamientos que quieren seguir a través de acuerdos parlamentarios modificables en cualquier momento.
En esta ocasión, el Senado tomó tres acuerdos que han generado confusión sobre la secuencia exacta del proceso que habrá de seguirse en la segunda etapa de la designación de las dos vacantes inminentes. Dos acuerdos fueron tomados en Mesa Directiva del Senado y uno en la Junta Directiva de la Comisión de Justicia, todos ellos, en el lapso de dos días, entre el 18 y el 19 de noviembre.
El acuerdo de la Junta Directiva de la Comisión de Justicia del Senado, tomado el 18 de noviembre del 2015, nos sorprendió positivamente porque establece, por primera vez, un espacio de verdadera rendición de cuentas por parte de los aspirantes a ministros. El documento asume que la Comisión funge como un órgano de proceso, de forma intermedia y previa a la votación en el pleno. Su texto específica que, entre el 30 de noviembre y el 4 de diciembre, tendrán lugar ante la Comisión las comparecencias individuales de cada uno de los seis candidatos, seguidas de sesiones de preguntas y respuestas ilimitadas, en las que podrá participar la sociedad civil, facultades de derecho, institutos de investigación, así como barras o colegios de abogados[6]. También especifica que los candidatos deberán entregar una serie de documentación, ensayos y escritos, que formarán parte de un expediente que estará disponible en línea al menos 48 horas antes de las comparecencias en la Comisión de Justicia del Senado[7]. Creemos que todos estos elementos de proceso son positivos porque se enmarcan en la obligación de que la selección de ministros sea transparente y pública, como argumenta laComisión Interamericana de Derechos Humanos.
Sobre el procedimiento del pleno, existen dos acuerdos de la Mesa Directiva del Senado. El primero reconoce la intervención previa de la Comisión de Justicia en las comparecencias y el dictamen de idoneidad de los candidatos. También regula el proceso del pleno, donde establece una segunda comparecencia consistente en una exposición de 20 minutos por aspirante, sin derecho de los senadores de preguntar o intervenir de forma alguna en la sesión. Finalmente, el acuerdo plantea la forma de la votación de ternas y la toma de protesta de los nuevos ministros[8]. Una conclusión importante es que, tomados en su conjunto, los acuerdos del 18 de noviembre de la Mesa Directiva del pleno y la Junta Directiva de la Comisión de Justicia establecen procesos que no se contradicen entre sí y permiten anticipar que las designaciones ocurran entre el 5 y el 13 de diciembre, en tiempo con el límite temporal de 30 días que de la Constitución a los senadores para tomar una decisión.
La ambigüedad sobre el proceso en el Senado viene de un segundo acuerdo de la Mesa Directiva que modifica el acuerdo original emitido, apenas 24 horas antes. El acuerdo del 19 de noviembre plantea la comparecencia de los candidatos ante el pleno del Senado en fecha del 23 de noviembre.
Llama la atención que la Mesa Directiva tomara esa decisión. El acuerdo justifica esta decisión con el argumento de que la Comisión de Justicia beneficiará de mayores elementos de evaluación. Sin embargo, como vimos arriba, la Comisión tiene un proceso mucho más completo para hacerse de información que los 20 minutos de exposición que contempla la Mesa. Por otro parte, miembros del Senado entrevistados en el marco de esta modificación declararon a la prensa que la razón real se debía a un deseo de protección de los sentimientos de los familiares de los aspirantes. Explicamos: en procesos pasados, las familias acompañantes a los aspirantes a ministros acudían al Pleno del Senado a escuchar el discurso ininterrumpido de su ser querido. Pero como la votación venía inmediatamente después, candidatos desechados y sus familiares quedaban heridos y el sentimiento sombrío empañaba el evento.
Ahora bien, independientemente de la debilidad o superficialidad de los argumentos que llevaron a la modificación del acuerdo de la Mesa, quedó en evidencia que el proceso de designación de ministros no tiene garantía de estabilidad alguna. Si un aspecto de procedimiento puede modificarse en menos de 24 horas, por cualquier razón, queda claro entonces que el proceso de designación se construye en arenas movedizas. Lo que hoy es un elemento del proceso de designación cambiará mañana, todo esto de un plumazo, un mal indicador para unas instituciones que desean apegarse a las ideas de un Estado de Derecho.
¿Podría darse una designación “fast track” este martes 24 de noviembre?Formalmente nada lo impide. La Constitución, en su artículo 96 establece como simples requisitos para el Senado, la comparecencia de candidatos y aprobación del elegido con dos terceras partes de los votos de Senadores presentes en sesión válida, nada más. Si la Mesa Directiva quisiera asumir el costo político de elegir a los ministros esta semana, podría hacerlo. El único freno viene dictado de la política, el control no es legal.
La reforma necesaria
La jurisprudencia internacional ha desarrollado la idea de que los procesos de designación adecuados son, en sí mismos, una garantía de independencia judicial, condición indispensable para la existencia de un Estado democrático de derecho. Por ello, es deseable promover que, en un futuro cercano, la elección de los integrantes de la Corte se base en procesos previamente establecidos, claros, transparentes, y públicos, donde se cuente con suficiente información sobre cada uno de los candidatos propuestos y dónde se iluminen potenciales conflictos de interés. Esto sólo ocurrirá si contamos con un proceso establecido en la ley y dejamos de esperar que los actores políticos actúen de buena fe.
Es indispensable una reforma constitucional y una ley reglamentaria al artículo 96 constitucional. La definición constitucional y legal del proceso impediría lo que sucede ahora: que el presidente y los senadores creen, interpreten y modifiquen el proceso de elección con una perspectiva política, la cual siempre es de coyuntura.
Una reforma constitucional atendería aspectos esenciales para limitar el poder de decisión que tiene el Ejecutivo en este proceso, esencial para la independencia judicial y establecería la remisión de aspectos puntuales del procedimiento a la ley reglamentaria. El resultado esperado es poder elevar la probabilidad de elegir como ministros a los juristas que tengan la competencia para poder desarrollar los diseños constitucionales en los temas más importantes para el país al momento de su nombramiento. Se busca también reducir la probabilidad de que los árbitros legales de más alto rango en México sean los colaboradores cercanos o amigos de los actores políticos que intervienen.
* Layda Negrete es Coordinadora del Proyecto de Calidad de la Justicia de México Evalúa y Leslie Solís es Investigadora del mismo proyecto.
[1] Los ministros Olga Sánchez Cordero y Juan Silva Meza dejarán su silla a partir del 30 de noviembre de 2015. A partir de las ternas enviadas por el Ejecutivo el 13 de noviembre, el Senado tiene 30 días naturales para nombrar a los nuevos ministros. Si no alcanzan un acuerdo de dos terceras partes, el Ejecutivo tendría que mandar dos nuevas ternas, “y si tampoco se alcanzara consenso, el presidente podría hacer las designaciones directamente”, de acuerdo con el artículo 96 constitucional.
[2] En la página de la organización Designaciones Públicas se puede encontrar más información sobre los candidatos y el proceso de selección.
[3] Santiago Corcuera, ponencia en el Foro: Opinión de la Sociedad Civil y Académicos sobre el perfil de los próximos Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Noviembre 11, 2015, Senado de la República.
[4] De acuerdo con el artículo 95 constitucional, los ministros deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, tener cuando menos 35 años de edad, contar con un título profesional de licenciado en derecho, contar con buena reputación, no haber sido condenados por delito que amerite una pena de más de un año de prisión, haber residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación, y no haber sido secretario de estado, fiscal general de la república, senador, diputado federal ni gobernador durante el año previo al día del nombramiento.
[5] Tal como sintetiza la Fundación para el Debido Proceso en el documentoLineamientos para una selección de integrantes de altas cortes de carácter transparente y basada en los méritos, para garantizar la idoneidad de los integrantes de la SCJN es necesario que sean independientes e imparciales -es decir, “que no se dejen influenciar por intereses particulares o sectoriales”-, que tengan un historial de conducta intachable, que tengan un conocimiento legal importante, habilidad analítica y capacidad de expresión oral y escrita, compromiso con la institucionalidad del poder judicial, compromiso con la protección de los derechos humanos, los valores democráticos y la transparencia, capacidad para entender el impacto de las decisiones que toman, así como capacidad de mantener un adecuado balance entre el ritmo de trabajo y calidad de las decisiones jurídicas.
[6] El documento de la Comisión de Justicia especifica que las organizaciones y académicos tendrán hasta el 26 de noviembre para enviar sus preguntas dirigidas a los aspirantes.
[7] Los candidatos tienen hasta el 23 de noviembre para enviar sus documentos y escritos. Los candidatos deberán entregar: síntesis curricular (máximo 2 cuartillas), un ensayo en el que expongan los principales retos de la justicia constitucional (máximo 10 cuartillas), un escrito en el que expongan tres ejecutorias de la SCJN (dos por considerarlas relevantes por sus implicaciones, y otra por implicar un retroceso en la interpretación constitucional) (máximo 3 cuartillas), un escrito en el que expongan tres temas de atención urgente que plantearían en la Corte (máximo 3 cuartillas), un escrito en el que se exponga un estudio de derecho comparado sobre jurisprudencia de derechos humanos (máximo 5 cuartillas), un escrito que contenga una descripción de los perfiles que buscaría para integrar su ponencia (máximo 1 cuartilla), una declaración de posible conflicto de intereses (de forma voluntaria).
Además, quienes se desempeñen en un órgano jurisdiccional deberán entregar un escrito en el que expongan tres sentencias que reflejen su entendimiento de la constitución (máximo 3 cuartillas), y un escrito en el que expongan tres votos particulares que den cuenta de su interpretación constitucional (máximo 3 cuartillas). Por su parte, quienes no formen parte de órganos jurisdiccionales deberán entregar un escrito en el que expongan sus tres principales contribuciones profesionales (máximo 6 cuartillas).
[8] La persona que resulte electa rendirá inmediatamente la protesta al cargo. Si ningún candidato reúne dos terceras partes de los votos a favor, se realizará una segunda ronda. Si en la segunda votación no se reúne la mayoría constitucional, se rechazaría la terna y el Ejecutivo tendría que enviar otra propuesta.
