El sistema de justicia en México está desordenado. Mucho de este desorden es sintomático de nuestro federalismo deficiente. El uso distorsionado de la justicia con fines políticos; la indolencia histórica de los gobiernos locales y la complacencia del gobierno central, entre otros factores, han derivado en procuradurías y fiscalías locales con deficiencias estructurales y una Fiscalía federal atiborrada de responsabilidades y recursos insuficientes. Así nos quedamos atrapados en el peor escenario: con instituciones locales de justicia débiles y una Fiscalía General de la República (FGR) con amplias competencias, pero pobres resultados.
En un contexto en el que la procuración de justicia nacional atraviesa importantes transformaciones es necesario revisar las causas estructurales de las fallas.1 La transición hacia una Fiscalía General de carácter autónomo debería implicar la revisión de la articulación entre la procuración de justicia federal y la local, e incluso de las facultades de las distintas instituciones que integran el sector de seguridad y justicia.2 Esto con el objetivo de lograr una coordinación efectiva entre los distintos ámbitos de gobierno por medio de una distribución más eficiente de las responsabilidades y los recursos disponibles.

El desafío de las competencias

En México los delitos que conoce la FGR se encuentran delimitados por las normas federales. No obstante, para los casos en los cuales la competencia no es exclusiva, no existen criterios claros para la atracción, ni para definir el ámbito de gobierno que debe asumir la responsabilidad de investigar.3 Esta situación deriva en problemas en la persecución de los delitos que pueden traducirse en falta de atracción de casos o en la fragmentación de las investigaciones. En otras palabras, en impunidad.
Más allá de establecer definiciones claras para la atracción de casos, sería recomendable repensar en su totalidad las atribuciones del ámbito federal y local. El arreglo actual no contribuye a la operación eficiente de la Fiscalía federal ni al fortalecimiento de las procuradurías y fiscalías locales.
Durante 2018, de todas las investigaciones iniciadas en el país, 94.3% fueron de fuero local, mientras sólo 5.7% iniciaron en el fuero federal. Para el ámbito federal, el tipo de delito cuenta otra parte de esta historia de desarreglo: más de la mitad de las investigaciones que inició la FGR fueron registradas en la categoría “otros delitos”; en este rubro, 78.3% de las investigaciones se iniciaron por delitos patrimoniales.4 Asimismo, de los delitos que la FGR logra judicializar, 56.7% son portación de arma de fuego y 19.6% delitos contra la salud.5 En resumen, en el ámbito federal las investigaciones iniciadas y judicializadas por delitos que podrían ser considerados de mayor impacto o complejidad son mínimas.

Si el objetivo es desarrollar una Fiscalía mas eficiente, cabría cuestionarse la idoneidad de que la Federación continúe investigando delitos poco complejos y de poco impacto social. Para corregir esta situación se podría mirar a otros países federales, que operan de formas radicalmente distintas. Por ejemplo, en Alemania, la Fiscalía federal únicamente investiga delitos de alto impacto, en específico delitos que atenten contra la seguridad de la nación y delitos internacionales. El resto de los delitos son competencia de las instituciones locales. Esto ha obligado a que las fiscalías de los estados desarrollen las capacidades para hacer frente a un volumen alto y complejo de delitos.
Trasplantar sin mayor consideración modelos extranjeros –los cuales probablemente no funcionarían dadas las complejidades del escenario mexicano– no es el camino. Lo que se propone es la redefinición urgente de las responsabilidades del ámbito federal y local, de forma que se logren arreglos instituciones más eficientes y sostenibles. Al respecto, el caso mexicano ha demostrado que una acumulación de responsabilidad en el fuero federal, ante la complacencia de las instituciones estatales, no ha implicado un mayor acceso a justicia.

La distribución de los recursos

El presupuesto asignado a la FGR para 2019 disminuyó 13% en términos reales respecto del presupuesto ejercido por la PGR durante 2018.6 Como se observa en la siguiente gráfica,7 esta tendencia de disminución del presupuesto se ha mantenido a la baja desde que concluyó la implementación del sistema de justicia penal acusatorio en 2016.

Las instituciones de procuración de justicia requieren más recursos, pero también se requiere un uso más estratégico de éstos. Hasta ahora los recursos asignados a las procuradurías y fiscalías del país no se han traducido en mejores investigaciones y menores índices de impunidad, sino principalmente en burocracias cada vez más grandes y menos funcionales. En el caso de la FGR, casi la mitad del presupuesto ejercido durante 2018 se destinó a remuneraciones al personal y a remuneraciones “adicionales y especiales” (47%). En contraste, el uso de recursos invertidos para el desarrollo y fortalecimiento de capacidades de investigación y litigación –sus funciones principales– es mínimo.
Por otra parte, la asignación de recursos del Estado mexicano ha privilegiado la procuración de justicia federal sobre las procuradurías y fiscalías locales, sin criterios claros que justifiquen dicho arreglo.8 Si bien el escenario de la procuración de justicia no es tan dramático como el de los poderes judiciales –en el cual se gasta casi el doble en el aparato de justicia federal que en el resto de los sistemas de justicia locales juntos–, es cierto que la situación se caracteriza por una distribución inequitativa y discrecional de las cargas de trabajo y los recursos.9
La solución: más y mejor federalismo
En justicia como en seguridad, la apuesta debe colocarse en el ámbito local. No obstante, corregir el desorden de la justicia penal en México no pasa únicamente por aumentar los recursos de las procuradurías y fiscalías estatales. Además de procesos de transformación que garanticen una auténtica independencia y reorganización institucional de las mismas, hace falta implementar cambios que corrijan el problema de fondo: un país que se piensa federal pero no deja de operar centralmente. Al respecto, recapitulemos los dos elementos que ya mencionamos aquí.
Primero, corregir el escenario caracterizado por un mal arreglo institucional requiere de una redefinición de las competencias federales y locales, así como de las facultades de las distintas instituciones de seguridad y justicia. Segundo, la asignación de los recursos debe darse de forma proporcional a las necesidades y las cargas de trabajo, lo cual necesariamente implicaría revisar el entramado fiscal vigente y aumentar las responsabilidades de los gobiernos estatales en la materia. Idealmente estas definiciones deberían haberse resuelto antes del inicio de la transición hacia la nueva FGR y las fiscalías autónomas locales.10 No obstante, nunca es tarde para iniciar el reordenamiento de nuestro aparato de justicia en búsqueda de un esquema que privilegie el acceso a la justicia y posibilite una persecución efectiva del delito.
Con el objetivo de contribuir a identificar los desafíos de la transformación de la procuración de justicia del país, en México Evalúa desarrollamos el documento “De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición”, en el que se desarrollaron dichos retos con mayor detalle y se proponen una serie de elementos para el seguimiento y evaluación de este proceso.
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1 A la fecha, al menos tres cuartas partes de las procuradurías del país han transitado hacia esquemas de “autonomía” sin que esto necesariamente se traduzca en mejores resultados; asimismo, la Procuraduría General de la República ha iniciado la transformación hacia una Fiscalía autónoma.
2 Para más detalles, ver México Evalúa A.C., “De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición” (2019).
3 Ídem.
4 Incidencia delictiva federal 2018 publicada por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
5 Consejo de la Judicatura Federal (CJF), Quinto Informe al Congreso de la Unión (diciembre, 2018).
6 Transparencia presupuestaria, Observatorio del gasto, Estándar Internacional de Datos Presupuestarios Abiertos.
7 Agradecemos el apoyo en la construcción de esta gráfica a Alejandro García, Investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa.
8 Según los censos de Procuración de Justicia Estatal y Federal del INEGI (2018), el presupuesto ejercido en términos reales durante 2017 por la PGR ascendió a $17,348 millones de pesos. La procuraduría local que ejerció más recursos durante el mismo periodo fue la Procuraduría de Jalisco ($7,032 millones de pesos), seguida de la Procuraduría de la Ciudad de México ($6,830 millones de pesos).
9 Este desequilibrio no es característico de países federalistas; en otros países federales –como Estados Unidos, Brasil y Argentina– la inversión en la justicia local supera de forma significativa a aquélla del ámbito federal. Ver Ana Laura Magaloni & Carlos Elizondo, “La justicia de cabeza: la irracionalidad del gasto público en tribunales”, El uso y abuso de recursos públicos, (2011) p. 3.
10 Así lo recomendó la Consulta Nacional de Procuración de Justicia en su Informe Ejecutivo.