El viaje de las oscuras procuradurías a las deseadas fiscalías

Por Mara Gómez (@DoctoraMaraGo) | Animal Político

La justicia y su antagónica, la impunidad, han sido temas centrales de la agenda pública de nuestro país desde hace décadas. La necesidad de proveer una mejor justicia penal que genere seguridad ciudadana, que castigue correctamente a quienes cometen un delito y que no produzca falsos culpables es uno de los grandes reclamos de la sociedad.

Fue justamente esa exigencia la que condujo a la mayor transformación de la justicia que hemos visto en nuestro país. Nos llevó a pasar de un modelo de justicia penal inquisitivo a uno acusatorio de corte oral, lo que constituyó uno de los esfuerzos de política pública más ambiciosos y más complejos que hemos emprendido en México.

Dentro de ese proceso, a principios de 2014 se aprobó una reforma a la Constitución de importancia capital. Se modificó el apartado A del artículo 102 para, entre otras cosas, sentar las bases de la reestructuración del Ministerio Público Federal a fin de hacerlo compatible con el Sistema de Justicia Penal Acusatorio. Con ello, se dispuso la creación de una institución autónoma, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios: la Fiscalía General de la República (FGR).[1]

A partir de ahí, pasaron cuatro largos años para que, por fin, fuese aprobada la Ley Orgánica de la FGR: el ‘anclaje’ jurídico para el nacimiento de esta nueva institución; un proceso que contó un acompañamiento excepcional por parte de la sociedad civil, la academia y las autoridades de todos los niveles de gobierno. Al final, se apostó por una profunda transformación de paradigmas, reglas y prácticas en la búsqueda de mejores resultados[2].

Así inició la transición de la PGR a la FGR, proceso que, paulatinamente, se ha ido replicando en las entidades federativas. De hecho, hoy la gran mayoría de los gobiernos locales ya cuentan con fiscalías generales, enfrascadas también en este proceso de transición, y sólo Baja California Sur, Hidalgo y Tlaxcala conservan procuradurías, a la antigua usanza.

Ese cambio de procuradurías a fiscalías no es sólo de nombre. Constituye una transformación sustantiva de las funciones que desempeña el Ministerio Público en la investigación de los delitos; un cambio radical en la lógica y dinámica de las relaciones entre los operadores, y la incorporación de nuevas formas en las que se relacionan las instituciones y el sistema en su conjunto, con la ciudadanía. Sobre todo, se trata de tres cosas:

1. Investigación. Mejorar de forma sustancial la manera en que se investigan y procesan los fenómenos criminales, lo que implica dejar de hacerlo como si se trataran de casos aislados y sin relación alguna entre sí, para pasar a investigarlos como los fenómenos criminales complejos que realmente son, y que tanta violencia, dolor y daño han causado a la sociedad.

2. Servicio Civil de Carrera. Instaurar un verdadero servicio civil de carrera que no permita la designación de personas sin perfiles idóneos en los cargos de ministerio público o fiscal; que otorgue a los designados estabilidad en el empleo e incentivos de crecimiento profesional y, muy especialmente, que les dé autonomía técnica en su desempeño cotidiano.

3. Gobernanza. Implementar mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y de verdadera participación ciudadana en el quehacer cotidiano de las fiscalías.

Estos tres elementos, aunque no son los únicos, sí son los más importantes y los que reflejan de mejor manera la correcta transición de procuradurías a fiscalías.

La pregunta que hay que hacernos ahora es cómo va ese gran proceso de transformación; esto es, cómo va la transición de las oscuras procuradurías hacia las sanas y renovadas fiscalías que tanto deseamos.

Para dar respuesta, en marzo de 2019 dimos a conocer, desde México Evalúa, el documento De PGR a FGR: Lineamientos hacia la Transición,[3] el cual aporta los elementos concretos que deben ser incluidos en la planeación, diseño y ejecución de esta transformación. Con base en él, propusimos el Modelo de Evaluación de la Transición (MET)[4], el cual sentó las bases metodológicas para analizar y evaluar el proceso de transformación de procuradurías a fiscalías en México. Se trata de una metodología que toma como base los lineamientos mínimos para el diseño institucional, el modelo de investigación y las condiciones que se requieren satisfacer para que una Fiscalía opere adecuadamente. Es un instrumento flexible, que permite analizar los procesos de transición a la luz de estándares y puntos de llegada deseables, pero siendo sensible a la temporalidad bajo la cual es evaluado cada aspecto y a la progresividad que se busca observar en los procesos.

Así pues, el año pasado aplicamos por primera vez esta metodología y publicamos el estudio De PGR a FGR: Observatorio de la transición 2019,[5] que ofrece la primera evaluación de la transición de la antigua PGR hacia la renovada FGR. En ese entonces, nuestro objeto de estudio fue una FGR con un fiscal recién nombrado que, ya sea intencionalmente o sólo por inercia, daba los primeros pasos hacia esa transición tan deseada por toda la sociedad.

Sin entrar en detalles respecto de todos los puntos evaluados y que pueden ustedes consultar en el documento completo, podemos decir que, en 2019, en el índice de “Transformación” la FGR obtuvo un avance del 20.8%, y en el de “Resultados” del 14.5%, para llegar a un avance global de 18.9%, o sea, casi un 20% de avance en su proceso de transformación (que, completo, representaría el 100%). Este porcentaje, aunque puede parecer ínfimo, ya permitía observar los primeros pasos de una institución que, hasta ese momento, parecía querer transformarse y tomar rumbo en la dirección correcta.

Pues bien, este pasado miércoles 28 de abril, presentamos la segunda edición de este trabajo, que ahora titulamos De procuradurías a fiscalías: Observatorio de la transición 2020.[6] Evaluamos por segunda vez el proceso de transición de la Fiscalía General de la República y, adicionalmente, tuvimos la oportunidad de evaluar también el proceso de la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México.[7] ¿Y qué fue lo que encontramos? El siguiente tablero, donde desglosamos los atributos a evaluar, lo resume…

Para nuestra sorpresa, en el transcurso de un año, la Fiscalía General de la República no sólo no avanzó, sino que retrocedió de manera abrupta y vertiginosa. Hoy va en reversa. Prácticamente en todos los rubros evaluados, salvo uno, tuvo disminuciones en su porcentaje de avance y, lo que es peor, no se ven señales de que esto pueda cambiar en un futuro cercano.

Por ningún lado vimos que la Fiscalía estuviese buscando la manera de transformar su visión sobre cómo investigar y perseguir los delitos y fenómenos delictivos en el país. Por el contrario, observamos un esfuerzo enérgico de involución, plasmado en la nueva Ley Orgánica de la FGR, avalada por la propia Fiscalía y que, en los próximos días, casi de seguro será aprobada trágicamente por el Congreso de la Unión.

La nueva ley, por un lado, plasma la eliminación de los controles democráticos y la participación ciudadana, como el nombramiento directo de fiscales especializados por parte de la Fiscalía General y la concentración de poderes sin controles internos o externos. Además, en lugar de la investigación de fenómenos delictivos, delinea un modelo de investigación penal que contraviene las prácticas internacionales, al establecer la autoridad jerárquica del fiscal general con respecto a todos los operadores (tema que puede afectar su independencia operativa, así como la investigación de los delitos). Asimismo, cancela la planificación de las investigaciones y el análisis del contexto como herramientas imprescindibles, y establece límites a los derechos de las víctimas en las distintas fases del proceso penal, lo que afecta el acceso a la información y su participación en el proceso. Finalmente, cancela la posibilidad de ejercer el poder de atracción por parte de la FGR sobre casos de graves violaciones a los derechos humanos, cuyas investigaciones se realizan a nivel local[8].

El Observatorio de la transición nos arrojó la fotografía de una FGR concentrada en combatir delitos en materia de armas de fuego (64%) y delitos contra la salud (15%). En efecto, en conjunto estos dos hechos delictivos representan casi el 80% de todos los casos que judicializó la FGR en 2019. Pero peor aún, ya que las carpetas de investigación iniciadas por la FGR disminuyeron, al pasar de 112,635 en 2018 a 98,285 en 2019 y, no obstante, el rezago de la institución aumentó del 66.3% al 71.7% en el mismo periodo. Es decir, ahora la FGR está haciendo menos, y encima, tiene mas rezago.

En este sentido, desde México Evalúa concluimos que no existe voluntad política por parte de la FGR para realizar la transición institucional; lo que hay es un retroceso en el proceso de transformación. Los pocos avances que se habían logrado para acercarse a un modelo de Fiscalía se han revertido, y la operación se vuelva a acercar más a la lógica de una Procuraduría.

Ahora bien, a diferencia de la FGR, en la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México (FGJ-CDMX) pudimos ver avances consistentes, derivados del hecho de que esta Fiscalía sí realizó un importante esfuerzo de planeación para ‘arrancar’ la transición, y de que ha emprendido diversas acciones tendientes a encaminarla. Veamos su tablero…

Al aplicarle nuestra metodología, la FGJ-CDMX alcanzó un avance de 35.2% en 2020, lo que resulta notable y la coloca en el camino correcto.

Observamos un importante cambio en el entendimiento del rol de la Fiscalía, cuyo objetivo ya no es sólo lograr una persecución penal ante un juez sino, sobre todo, dar atención al conflicto social. El ejercicio de planeación que se llevó a cabo al interior de la FGJ-CDMX para lograr una exitosa transición es muy amplio, complejo y abarca múltiples dimensiones y áreas institucionales, y aunque todavía no se ve reflejado en el presupuesto ni en la estructura programática, representa una buena práctica que podría ser replicada por otras fiscalías que se encuentran en este mismo proceso. También es justo decir que, en general, se observa un sólido esfuerzo por lograr la autonomía política de la persona titular de la FGJ-CDMX y de la institución, a través de las múltiples etapas para la selección de los candidatos y su designación.

Finalmente, hay que destacar la apertura de esta la Fiscalía local a la participación ciudadana, lo cual se ve reflejado tanto en el rol que, en los hechos, le ha concedido a su Consejo Ciudadano previsto en ley, como en su disposición para la realización de este tipo de evaluaciones por parte de la sociedad civil.

Ante la reticencia y cerrazón de la FGR, nuestras esperanzas están puestas en las fiscalías locales. En México Evalúa queremos que casos como el de la FGJ-CDMX continúen en la ruta correcta y se conviertan en referente. Esperamos que así suceda.


[1] Diario Oficial de la Federación (D.O.F) del 10 de febrero de 2014: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fecha=10/02/2014

[2] La iniciativa con Proyecto de Decreto se presentó desde el 12 de abril de 2016, pero fue aprobada hasta dos años después. D.O.F. del 14 de diciembre de 2018.

[3] México Evalúa, De PGR a FGR: Lineamientos hacia la Transición,México, 2019. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2020/03/pgrafgr-1-1.pdf

[4] El Modelo de Evaluación de la Transición (MET) se encuentra disponible en: https://www.mexicoevalua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2019/10/pgrafgr-observatorio.pdf

[5] México Evalúa, De PGR a FGR: Observatorio de la Transición 2019, México, 2019. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2019/10/pgrafgr-observatorio.pdf

[6] México Evalúa, De procuradurías afFiscalías: Observatorio de la Transición 2020, México, 2021. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2021/04/observatorio2020-finalok.pdf

[7] A este evento nos acompañaron la diputada federal Pilar Ortega, Ana Lorena Delgadillo, directora de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, Gabriela Ortiz Quintero de Fortis Consultores y Luis Daniel Vázquez del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. La presentación completa puede verse en https://www.youtube.com/watch?v=WLAAaqZ8BsE

[8] Más información en: https://www.animalpolitico.com/lo-que-mexico-evalua/la-nueva-fgr-se-apunta-al-gatopardismo-radical/