La competencia en los mercados: ¿antídoto contra los gasolinazos?

Por María Fernanda Ballesteros (@mfballe) y Ana Lilia Moreno (@analiliamorenoAnimal Político

Pocos temas interesan tanto a la ciudadanía como el precio de la gasolina. Los llamados ‘gasolinazos’ en la administración pasada fueron temas álgidos, y jugaron un papel importante en las campañas y elección presidencial. Sin embargo, poco se reflexiona sobre las condiciones estructurales que los disparan, y particularmente sobre cómo eliminar obstáculos regulatorios e incrementar la competencia puede influir en los precios de la gasolina. Si el actual gobierno promueve –y participa en– una discusión franca en torno a esto, tendrá mejores oportunidades para cumplir con algunas de sus promesas más importantes.

En México el precio de la gasolina, entre finales de 2017 –cuando se da su liberalización– y 2020, ha aumentado aproximadamente 26%. Estados Unidos, que se caracteriza por ser un mercado libre y competido, ha tenido un incremento equivalente a 14% en los precios promedio registrados para el mismo periodo.

Si bien los incrementos en precios pueden obedecer a factores externos como la volatilidad de los precios internacionales del petróleo y el tipo de cambio, también existen elementos que sí dependen del gobierno, como los impuestos especiales a la gasolina y, en el caso de un mercado con precios variables, las barreras regulatorias que obstaculizan la competencia económica e impiden una apertura real y total del mercado.

Actualmente, 17 empresas diferentes a Pemex comercializan combustibles y tienen autorizada la venta de 40 aditivos diferenciados, pero esto no es suficiente. En 2019, el Banco de México realizó un estudio en el que analizó los factores detrás de la determinación de los precios en el país y confirmó que en aquellas localidades donde existe mayor competencia, los consumidores finales acceden a precios más bajos y, por ende, los gasolineros disminuyen sus márgenes de ganancia. Generar un entorno de competencia que pueda verse reflejado en un mayor número de jugadores y en la disminución general de los márgenes de ganancia de los dueños de estaciones de servicio, debería formar parte de la estrategia para disminuir el precio final de la gasolina.

Y eso precisamente es lo ha resaltado la Comisión Federal de Competencia (Cofece) desde que se tuvo lugar la liberación de los precios en 2017, y durante 2019 llevó a cabo diferentes acciones para lograr este propósito. Destacan, por ejemplo, el diagnóstico y las recomendaciones para eliminar factores en municipios y entidades federativas que limitan o impiden la instalación de nuevas estaciones de servicio, como la fijación de distancias y superficies mínimas entre competidores y los dobles requisitos ambientales. Recomienda, igualmente, una revisión de requisitos que permita simplificar procesos, y el establecimiento de criterios y tiempos de respuesta por parte de las autoridades locales para la expedición de permisos de construcción y operación. Asimismo, en enero de 2019 la Cofece publicó un estudio que identificó oportunidades para fortalecer la regulación asimétrica impuesta por la CRE a Pemex a través de la estricta vigilancia de su cumplimiento y la realización de algunos ajustes en materia de transparencia. Por último, la importancia que la Comisión le otorga al tema se redondea en el énfasis que pone al investigar las prácticas anticompetitivas en estos mercados: de las 22 investigaciones que la Comisión tiene vigentes, ocho corresponden a energía.

Por su parte, y en la misma sintonía de proteger a los consumidores impulsando una mayor competencia, Profeco también ha manifestado preocupación por las disfuncionalidades en el mercado de los combustibles. A inicios de 2020, el procurador Ricardo Sheffield informó que intervendrá en zonas donde ha identificado poca competencia.

Contrario a lo que puede suponerse, la voz de Cofece ha ido teniendo resonancia en diversas instancias de la administración pública. En agosto de 2019, en el marco de la instalación del Consejo Nacional de Mejora Regulatoria, se aprobó una propuesta de la Comisión para establecer un grupo de trabajo especializado, conformado por la la Secretaría de Energía (Sener), la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer), la propia Cofece y actores clave de la industria y gobiernos estatales. Finalmente, después de algunos meses de espera, el próximo 27 de enero, por convocatoria de Conamer se instalará el Grupo de Trabajo Especializado para la disminución de Trámites y Mejora Regulatoria de Estaciones de Servicio de Gasolinas y de Gas L.P.

Además de aplaudir la instalación de este grupo de trabajo, en México Evalúa queremos aprovechar esta mesa para abrir a discusión algunos de los cambios regulatorios que se dieron al final de 2019, y que podrían afectar dos importantes aspectos del interés público: 1) La creación de un ambiente de competencia en beneficio de los consumidores y 2) El cuidado del medio ambiente.

La regulación asimétrica también es parte de la mejora regulatoria

En el estudio del mercado de gasolinas de Cofece al que nos hemos referido, la autoridad de competencia reconoció a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como un “habilitador clave” para combatir las limitantes a mercados competidos. Además, ofreció soluciones muy puntuales; por ejemplo, no retroceder en el cumplimiento de la regulación asimétrica implementada en la reforma energética de 2013, que incluye la manera en que Pemex otorga descuentos al mayoreo; temas de transparencia y reporte de información para mejor vigilancia de las actividades de Pemex y la necesidad de conocer la disponibilidad de capacidad para habilitar las temporadas abiertas de infraestructura subutilizada.

 Sin embargo, acatando la política energética actual establecida desde la Sener, la CRE ha promovido recientemente cambios en la regulación que van en sentido contrario a las recomendaciones de Cofece. En concreto, aprobó acuerdos que desactivan mecanismos regulatorios de control sobre el poder monopólico de Pemex, en perjuicio del bienestar de los consumidores y del medio ambiente. De esta forma desacata, en última instancia, su obligación de impulsar la competencia, como se establece en la ley.

Veamos: el Pleno de la CRE aprobó el 16 de diciembre del año pasado un acuerdo que dejó sin efectos al Acuerdo A/057/2018, el cual que regulaba precios de venta de primera mano y precios para las terminales de almacenamiento de Pemex, al tiempo que obligaba a la petrolera a reportar a la CRE sus costos y precios al mayoreo. Lo que la regulación original buscaba era poner límites a Pemex y controlar su capacidad para otorgar descuentos discriminatorios, pues dado su poder de mercado estas acciones podrían tener como objetivo desplazar a competidores en detrimento del bienestar del consumidor mexicano y de la atracción de inversión del país. En suma, lo que hizo la CRE, sin dar mayores explicaciones, es desmantelar el esquema de regulación asimétrica.

Por otro lado, y en la misma línea de liberar a Pemex de controles, la CRE aprobó el 18 de diciembre, sin dar otra vez explicaciones, un acuerdo que permitió ampliar el plazo para el cumplimiento de la NOM-016-CRE-2016, que implica la obligación de Pemex de disminuir el azufre en el diésel automotriz en las zonas metropolitanas de Guadalajara y Monterrey, una norma que persigue reducir aproximadamente en un tercio los contaminantes del aire.

Como pueden apreciar, las resoluciones que ha tomado la CRE son parte esencial de la agenda de mejora regulatoria. Por ello, consideramos fundamental que se abra la discusión sobre cómo estas medidas traen aparejados mayores costos para los consumidores y para la sociedad en general, desde tres vías: 1) Aumentos en precios finales a los consumidores de combustibles y a usuarios del transporte público; 2) Riesgo a la seguridad energética del país, al promover barreras a la competencia que impidan aumentar el abasto, y 3) Riesgos a la salud de los habitantes, al favorecer la comercialización de diésel con altos contenidos de azufre.

La CRE debe participar en el grupo de trabajo especializado

El mercado de gasolinas y diésel está relacionado con las primeras necesidades de empresas y familias. Por eso, aumentar las opciones de suministro suficiente y eficiente a los consumidores, con precios asequibles, debe ser una de las prioridades de la política pública. El anuncio sobre la instalación del grupo de trabajo especializado es una buena señal para abrir la conversación en torno a los objetivos de política energética que México necesita, más allá de filias y fobias ideológicas.

Es vital que la CRE esté representada en dichos grupos de trabajo, toda vez que sus decisiones son cruciales para dar certidumbre a actuales y potenciales inversionistas, y para asegurar el interés de ciudadanos. La ausencia de diálogo con ella sería una omisión grave y estéril para los propósitos del grupo de trabajo. Es cierto que esto plantea el reto de debatir sobre temas en los que no existe coincidencia entre la autoridad de competencia, iniciativa privada, reguladores y Gobierno Federal, pero es fundamental acometerlo, pues lo que está en juego son afectaciones duraderas a los precios para el consumidor final.

En México Evalúa exhortamos a un diálogo valiente entre actores disonantes, en vista de alcanzar acuerdos en torno al mayor bien posible: el crecimiento económico, el bienestar de los consumidores y la protección al medio ambiente. México se merece un gobierno a la altura de dichas necesidades

Fernanda Ballasteros

Es abogada por el ITAM con maestría en Administración Pública por la Universidad de Columbia en Nueva York y especialidad en Economía del Derecho de Competencia Económica por Kings College of London. Ha sido profesora de asignatura de la Licenciatura de Derecho en el Tec de Monterrey y en el ITAM, así como asistente de investigación en la Escuela de Políticas Públicas de la Universidad de Columbia.