La artera captura del Estado en el sector eléctrico

Por María Fernanda Ballesteros (@mfballe) | Animal Político

El término de ‘captura regulatoria’ ha sido ampliamente desarrollado para referirse a la pérdida de independencia por parte de las agencias reguladoras frente a sus regulados. A partir de él diferentes académicos del Banco Mundial desarrollaron el concepto de captura del Estado, que se verifica cuando élites económicas desarrollan una relación con élites políticas para aumentar su capacidad de influencia —ilegal e injustificadamente—, en pro de su beneficio personal y por encima del bienestar de la sociedad.

Como destacan los propios creadores de este concepto, la captura del Estado es un concepto más amplio que el de captura regulatoria, debido a que la influencia ganada pone en su mira la creación de leyes, reglas o decretos hechos por un grupo más amplio de instituciones, que incluye a instancias del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Al mismo tiempo, es un concepto más preciso, al enfocarse únicamente en formas de influencia ilícitas, ilegales y opacas, mientras que la captura regulatoria no se limita a la influencia mediante medios de corrupción.

Daniel Kaufmann, uno de los autores que le han dado forma a este término, nos advierte que durante la pandemia hay que estar muy alertas ante actos de corrupción que deriven de un Estado capturado. La transparencia disminuye con la excusa de que en estos tiempos de emergencia resulta costoso —si no imposible— brindar información. Además, la urgencia por dar apoyos a la población suele justificar la toma de atajos administrativos, con menor rendición de cuentas.

Hoy la gobernanza de diferentes instituciones y el liderazgo en muchos países corre el peligro de comprometerse con intereses particulares de la élite política y económica. En específico, Kaufmann se centra en países ricos en hidrocarburos y otros recursos naturales, que dependen económicamente de estos recursos y en los que hay un gran historial de corrupción y captura. Es necesario, señala, identificar y superar los obstáculos que se han creado para la diversificación económica y la reestructuración de las industrias extractivas. Importantes y poderosos grupos de interés en estos sectores, tanto de empresas estatales como de privadas, se oponen a la transformación del sector y a la reducción de la dependencia de recursos no renovables, afectando la transición energética.

De la reforma, lo que a CFE le acomoda

Esta semana la Comisión Federal de Electricidad (CFE) anunció que adquirirá dos millones de toneladas de carbón para impulsar la reactivación económica de la zona carbonífera de Coahuila. Esta acción es claramente contraria a la tendencia y compromiso internacional de ‘descarbonización’. En 2019 las emisiones de CO2 por el uso de carbón han disminuido en el mundo en casi 200 millones de toneladas.

La empresa añade que la adquisición se realizará a través de un procedimiento de adjudicación directa, con el propósito de salvaguardar la seguridad y soberanía energética de México, apoyar la reactivación económica y el desarrollo productivo del sector minero de la región, así como garantizar el cumplimiento de la misión de la CFE: generar y suministrar energía eléctrica con tarifas justas.

El proceso, de acuerdo al propio comunicado de la CFE, se realiza con apego a los principios dictados por el presidente de México: “Cero corrupción, cero coyotaje, preferencia a pequeños productores, honestidad en la entrega del mineral y precios justos”.

Tras leer esto, no pude dejar de pensar en la advertencia de Kaufmann.

En primer lugar, recuerdo el ya reiterado atropello al marco jurídico en la operación de la CFE. Con la creación de las Empresas Productivas del Estado (EPE) se generó un diseño institucional para instaurar un gobierno corporativo, cuyo principal órgano de gobierno recae en el Consejo de Administración. Es este Consejo y no el titular del Ejecutivo quien dicta al director de la empresa los objetivos estratégicos. Además, por mandato constitucional esta empresa tiene como objetivo principal la generación de valor económico, procurando en todo momento actuar con sentido ambiental. Claramente esta acción de ‘asistencia’ a la industria del carbón es incompatible con este objetivo, desde la perspectiva económica y también la ambiental.

Tanto el diseño de gobernanza corporativa, como los objetivos trazados para la CFE en la Carta Magna tiene a la actual dirección sin cuidado. Se escuda en tildar la Reforma Energética como un fracaso y una ‘tragedia de la era neoliberal’, para justificar el incumplimiento de las leyes y acatar el mandato del presidente.

Sin embargo, hay elementos de esa misma reforma que sí que sabe aprovecharlos bien la CFE.

El régimen especial de las EPE en compras públicas, por ejemplo, ha sido usado por la dirección de la CFE para aumentar la cantidad de adjudicaciones directas y reducir la transparencia. Sin el uso del portal de Compranet, únicamente se puede acceder a la información de contrataciones en el portal de obligaciones de transparencia, con datos incompletos, poco claros y poco accesibles.

Además de la falta de transparencia en torno a sus compras, las EPE también establecen sus propios mecanismos de control, por lo que la Secretaría de la Función Pública (SFP) ya no ejerce sobre ellas el mismo tipo de poder que tiene hacia otras empresas estatales. En este sentido, y bajo el amparo de esta falta de controles, a la fecha la CFE ni siquiera ha publicado su programa de contrataciones 2020. Tampoco en materia socioambiental existe siquiera una política de responsabilidad, por lo que no sorprende que se puedan cometer estas acciones de afectación al medioambiente sin repercusión al interior de la empresa. Impunemente, pues.

De esta forma resulta lógico que cada vez que se hable de competencia o ‘piso parejo’, la CFE y salga a despotricar en contra de la ‘reforma neoliberal’. Pero cuando se trata de aplicar los regímenes especiales que derivaron de la apertura del mercado con la reforma, lo hace gustosa aprovechando las ventajas de no tener que someterse a mayores controles externos. De la reforma, lo que te acomoda, dirían en la CFE.

En 2020 aproximadamente el 8%^[1] del gasto público total se irá a la CFE y no podemos dejar de imaginar, tristemente, que buena parte de ese dinero se destinará a mantener los privilegios de élites políticas que siempre han vivido del presupuesto, y hoy día aprovechan las ventajas de tener un modelo flexible para sus propios intereses.

Cada vez que escuchen hablar de fortalecer a la CFE —porque al ser una empresa del Estado es una empresa de los mexicanos, ¿no?— los invito a pensar en ese tipo de contratos que se adjudican de forma directa, y que además de ser más costosos son más contaminantes. En corto, contratos que le apuestan al antidesarrollo y que sólo se explican por la captura del Estado por grupos de poder. ¿Qué intereses están detrás de esta medida que va en sentido contrario a lo que se hace en el mundo entero —procurar rebajar el impacto al medioambiente—, y que no es ni económicamente rentable? En el sector energético hemos visto ya en nuestro país acciones que nos motivan a hablar de la captura reguladora de organismos como la CRE. Han perdido independencia y parece que están capturados por los intereses de las empresas estatales que regulan. Pero habría que cuidar que esta captura no vaya más allá y se convierta en una captura del Estado hecha y derecha, en los términos descritos por Kaufmann. Los diferentes poderes tendrán que hacer su trabajo. Hay que ser cuidadosos en el contexto de la emergencia por covid-19, en el que se abren oportunidades para un mal uso de recursos, más escasos que nunca.

^[1] 488 mil 400 millones presupuestados en PEF 2020 y 209 millones de pesos de transferencias extraordinarias.