Gas LP: una simulación de mejora regulatoria

Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) y Viviana Patiño (@viviana_paal) | Animal Político

Las leyes y regulaciones son herramientas esenciales para promover el bienestar y desarrollo económico. Sin embargo, lo que con frecuencia se percibe es el panorama contrario: normatividad poco clara, inconsistente con la realidad o desconectada de todo fin práctico, a la que se añaden fenómenos como la sobrerregulación o la regulación excesivamente costosa.

Para corregir y evitar estos problemas, distintos gobiernos del mundo, por más de 30 años, han desarrollado disciplinas y herramientas que se pueden englobar en el término ‘mejora regulatoria’. En nuestro país, es la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) el ente encargado de implementar esta política, cuyo primer objetivo, plasmado en la Ley General de Mejora Regulatoria es “procurar que las regulaciones que se expidan generen beneficios superiores a los costos y produzcan el máximo bienestar para la sociedad”.^[1]

Además, en México contamos con el Sistema Nacional de Mejora Regulatoria, que a su vez engloba diferentes herramientas, entre ellas el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). Éste tiene como finalidad garantizar que las regulaciones salvaguarden el interés general, con enfoques prioritarios, entre otros: que sus impactos resulten proporcionales para el problema que se busca resolver y para los sujetos regulados a los que se aplican; que promuevan la coherencia de políticas públicas, y que fortalezcan las condiciones sobre los consumidores y sus derechos, las micro, pequeñas y medianas empresas, la libre concurrencia y la competencia económica, el comercio exterior y los derechos humanos, entre otros.

Como se ve, nuestro país no carece precisamente de una política de mejora regulatoria débil o desorientada (en principio). Sin embargo, llegó la ‘contrarreforma energética’…

La normalización de una política desaseada

Desde que el presidente López Obrador aseguró que daría marcha atrás a la reforma energética de 2013, y a pesar de que no propuso de inmediato una modificación legal, se han observado procesos de mejora regulatoria deficientes, promovidos por el propio Ejecutivo federal. Éstos han facilitado actos administrativos que favorecen a las empresas productivas del Estado frente a sus competidores, o desincentivan la participación del sector privado en las inversiones.

Desde México Evalúa hemos señalado ciertos hechos puntuales, y muy preocupantes, encuadrados en esta nueva política energética. Por ejemplo, el acuerdo del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) de abril de 2020, que bloqueó el desarrollo de las energías renovables e inhibió el proceso de consulta pública; el abandono por parte de la Conamer del proyecto de mesas de trabajo tripartitas para desregular localmente mercados de gasolinas y gas LP, y la ausencia de consulta pública en los procesos de modificación de criterios de los certificados de energías limpias.

Desafortunadamente, este tipo de prácticas ya se ha normalizado. En recientes fechas, tanto en el sector eléctrico como en el de hidrocarburos, seguimos observando un creciente desaseo en los procesos de mejora regulatoria. Si éstos se llevaran a cabo conforme al debido proceso, podrían funcionar como contrapesos o fuerzas de contención ante iniciativas administrativas que son abiertamente violatorias de principios constitucionales de competencia económica, libertad de empresa o acceso a derechos humanos, como el derecho a la salud. A continuación un botón de muestra.

La autorización del trato de emergencia por la escalada de precios del gas LP

El pasado 27 de julio, la Conamer recibió de la Sener una propuesta regulatoria llamada “Directriz de emergencia para el bienestar del consumidor de gas licuado de petróleo”; ese mismo día emitió su “dictamen total final” en el que justificó –sin realizar un Análisis de Impacto Regulatorio riguroso, y sin escuchar opiniones de partes interesadas– el otorgamiento expedito de un “trato de emergencia^[2]”. Con base en dicha aprobación la Comisión Reguladora de Energía (CRE) publicó el 29 de julio la metodología y los criterios para determinar precios tope que, a partir de esa fecha –y con vigencia de seis meses– normarían las ventas en el mercado. Ese mismo día la Conamer recibió en su plataforma electrónica diversas opiniones de afectados que compartieron su punto de vista sobre las razones que han dado lugar a los aumentos en los precios, el impacto que la regulación tendría en sus estructuras de costos, y las  afectaciones que se observarían en el mercado como desabasto y expansíón del contrabando, mismas que podrían perjudicar más a la población vulnerable, que es, por cierto, la que se busca atender con la medida regulatoria. Sin embargo, los comentarios no fueron atendidos por las autoridades, no obstante la importancia que tiene el mercado del gas LP en el funcionamiento de la economía nacional, no sólo porque ocho de cada 10 hogares consumen este combustible, sino también por la magnitud de la inversión en infraestructura que actualmente permite brindar más de un millón de servicios de gas LP diariamente en el país.

Al respecto, es importante aclarar que, de acuerdo con el artículo 71 de la Ley General de Mejora Regulatoria, la Conamer puede autorizar que el AIR se presente en la misma fecha en que se someta la propuesta regulatoria cuando ésta pretenda resolver o prevenir una situación de emergencia. Pero, estos casos excepcionales, requieren forzosamente que dicha autorización esté sujeta a la acreditación completa de tres supuestos:

1. Que la propuesta regulatoria de emergencia busque evitar un daño inminente, o bien atenuar o eliminar un daño existente a la salud o bienestar de la población, a la salud animal y sanidad vegetal, al medio ambiente, a los recursos naturales o a la economía;
2. Tenga una vigencia no mayor de seis meses, misma que, en su caso, podrá ser renovada por una sola ocasión por un periodo igual o menor, y
3. No se haya expedido previamente un acto con contenido equivalente para el cual se haya otorgado el trato de emergencia.

De acuerdo con la ley, el plazo para que la Conamer se pronuncie respecto de la propuesta no debe exceder tres días; en este caso la Conamer resolvió en un día. En relación con los daños señalados en el primer numeral, la Conamer no configuró en su argumentación una cuantificación del daño real a la salud, al bienestar de la población o al medio ambiente por la subida de precios del gas LP. Su justificación se limitó a concluir –sin proporcionar evidencia– que, dado que este producto forma parte de la canasta básica, un aumento en sus precios afectaría automáticamente el bienestar de los 99.2 millones de consumidores que existen en el país, especialmente los 54.2 millones de personas que viven en pobreza en México, con lo que concluye que dicha correlación sería suficiente para generar un daño total a la economía nacional. Respecto del resto de las afectaciones por acreditar, la Conamer señaló como un riesgo –otra vez, sin proporcionar evidencia empírica– el efecto sustitución que podría tener el cambio al consumo de leña o carbón por parte de los consumidores que al ver mermado su poder adquisitivo podrían dejar de adquirir gas LP y migrar a un mayor consumo de leña o carbón que afectaría su salud y el medio ambiente, cuestión quizá cierta, pero que, en términos de la argumentación habría requerido de un análisis de vulnerabilidad focalizado en regiones y poblaciones específicas.   

El aval de Conamer no es asunto menor; por el contrario, la ausencia de cumplimiento riguroso con la normatividad durante este procedimiento permitió que la Conamer facilitara a la CRE y a la Sener una regulación bajo premisas carentes de sustento técnico, que pueden redundar en remedios más caros que la enfermedad. Por ejemplo: el dar como cierto un vínculo causal entre el aumento de precios al consumidor del gas LP y un daño “continuo e irreversible” en el bienestar del consumidor en razón de “abusivos márgenes” de los permisionarios; asegurar que dichas empresas dominan el mercado sin contar con un dictamen técnico de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) que sustente tal afirmación, o señalar que dichas empresas realizan “prácticas desleales en detrimento del público en general” sin que exista una sentencia que así lo avale bajo un juicio ordinario según el artículo 6 bis del Código de Comercio o la normatividad aplicable según el marco de propiedad industrial.

Dada la ausencia de claridad en los elementos normativos para establecer una emergencia nacional por daños a la sociedad o al medio ambiente como efecto de un aumento de precios al gas LP, quizá lo más viable habría sido someter la propuesta de la Sener a un AIR de alto impacto que habría tenido que considerar en el anteproyecto regulatorio, bajo procedimientos ordinarios de mejora regulatoria, un análisis profundo y amplio basado en revisión del contexto internacional, de procesos y estructuras de costos en la cadena de valor, efectos en la competencia económica, etapas del ciclo de negocios, perfil regional de los consumidores y efectos en sectores económicos relacionados por el anteproyecto regulatorio. De esta manera, la Conamer podría haber abierto oportunidades de discusión a los actores interesados mediante una consulta pública toda vez que la Cofece debía también estar presente mediante su posicionamiento, como bien han señalado Coparmex y expertas como Fabiola Perales.

Y es que establecer un trato de emergencia por un aumento de precios de un bien o servicio en nuestra economía sienta un precedente relevante para el resto de los mercados. Los precios, en principio, son un sistema de información que refleja los ajustes de la oferta y la demanda, y una subida de precios no necesariamente afecta a la totalidad del mercado. Si bien existen sectores vulnerables que podrían verse afectados en su bienestar, es pertinente que la regulación y los procesos de mejora regulatoria procuren rigor y precisión para identificarlos y atenderlos, pues lo contrario podría llevar a que la regulación provoque resultados contraproducentes.

La política de mejora regulatoria no debe tomarse a la ligera. Sólo si cumple con los más altos estándares de análisis revelará cuál es la vía idónea para proporcionar el mayor beneficio a los ciudadanos. El desaseo observado en los procedimientos, como en el caso del gas LP, nos indica que las autoridades están interesadas, más bien, en cubrir ‘rápido’ el requisito mínimo de ley para concretar normas cuyo beneficio final, de cara al interés público, queda en entredicho.

México necesita un gobierno profesionalizado, con instituciones fuertes y regulaciones de la mejor calidad para procurar soluciones efectivas a problemas reales. Para conseguirlo, la mejora regulatoria tiene herramientas vastas que, correctamente implementadas, evitarían costos de oportunidad para el sistema judicial y potenciales efectos negativos sobre los sectores en cuestión. Es nuestra responsabilidad exigir que se cumplan debidamente los procesos y requisitos establecidos en la ley.

^[1] Ley General de Mejora Regulatoria, artículo 8:  https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGMR_200521.pdf

^[2] Mecanismo por el que, la autoridad federal de mejora regulatoria puede aprobar proyectos regulatorios de forma expedita.