De las ventanas rotas a la cero-tolerancia: ganadores y perdedores en la Ciudad de México
Hasta ahora, no existe panacea para reducir el delito. Actualmente, en la Ciudad de México, continuamos viviendo las repercusiones de la implementación de una estrategia “exitosa”, cuyas consecuencias han contribuido a la formación de uno de los puntos críticos de homicidio más persistentes y crónicos de la capital.
Mónica Ayala (@monicaayalat) / Animal Político
En 1969, dos automóviles convertibles fueron abandonados –uno en una zona de bajos ingresos y altos índices delictivos en el Bronx, Nueva York, y otro en una zona de altos ingresos y bajos índices delictivos en Palo Alto, California. Ambos fueron estacionados en un espacio público y concurrido, sin placas y con el capote bajo. En los primeros 10 minutos, el vehículo del Bronx sufrió su primer robo. En 24 horas, todos los objetos de valor en su interior habían desaparecido y el auto quedó en condiciones deplorables. En cambio, el coche que se encontraba en Palo Alto permaneció intacto más de una semana, hasta que el sociólogo que realizaba este experimento, Philip Zimbardo de la Universidad de Stanford, decidió romper la ventana del coche. Dos horas después, éste fue sometido a varios actos de vandalismo.
Esta es la historia que cuenta Shankar Vedantam, conductor del podcast Hidden Brain, sobre el surgimiento de la teoría de “las ventanas rotas” – una de las más populares y polémicas en la historia de la criminología contemporánea. El experimento de los autos en el Bronx y Palo Alto llevó a Zimbardo a concluir que un delito puede ocurrir en cualquier lugar, cuando las barreras del orden público se derrumban. Es decir, el desorden, materializado aquí como una ventana rota, señala la ausencia de las instituciones estatales y favorece la proliferación delictiva.
La teoría de las “Ventanas rotas” resulta polémica por la estrategia policial de cero-tolerancia inspirada en ella que promovieron Rudolph Giuliani, ex alcalde de Nueva York, y William Bratton, antiguo Jefe de Policía de la misma ciudad, para rescatar espacios públicos y restablecer el orden público. Dicha estrategia consiste en tomar medidas severas contra infractores que cometieron delitos menores con la esperanza de reducir los delitos de alto impacto[1].
Podríamos estar de acuerdo en que ciertos comportamientos anti-sociales se pueden categorizar como indeseables para el orden público. Sin embargo, ¿con base en cuáles criterios se definen tales comportamientos y quién los determina? En la Nueva York de Giuliani, estos criterios fueron establecidos por la policía. Cuando fueron aplicados en las calles, se observó un aumento en el número de quejas ciudadanas en contra de agentes policiales, así como un aumento en el número de demandas por abuso de poder y violaciones a derechos humanos[2]. A pesar de estos problemas, el gobierno de Nueva York citaba las reducciones en las tasas de delitos dentro de las colonias donde se implementó la estrategia de cero-tolerancia como evidencia del éxito de la misma. Sin embargo, como han notado varios analistas[3][4][5], estas reducciones eran parte de una tendencia hacia la baja que empezó antes de la implementación de la política de cero-tolerancia no sólo en Nueva York, sino a nivel nacional, debido a diversos factores como el crecimiento económico, el final de la epidemia de crack y reformas al sistema penal.
No obstante, esta estrategia se intentó replicar en varias otras ciudades alrededor del mundo, pero América Latina fue un sitio de particular interés para Giuliani. Después de dar platicas en seis países de la región, en el año 2002, el entonces Jefe de Gobierno Andrés Manuel López Obrador y el empresario Carlos Slim contrataron a la consultora de Giuliani, Giuliani Partners, para realizar un diagnóstico de la situación de inseguridad en la capital y ofrecer propuestas para mejorarla. Giuliani y su equipo entregaron un reporte que, como notaron varios expertos de seguridad pública y derechos humanos[6], consistía en una réplica de la estrategia que se implementó en Nueva York, al recomendar la creación de unidades anti-ruido y anti-grafiti dentro de la policía, así como la imposición de castigos más severos a la venta de drogas en zonas escolares, la prostitución en las calles (con un enfoque punitivo hacia las y los prostitutas y no hacia su demanda), los limpia-parabrisas, los franeleros, y las niñas y los niños en situación de calle[7].
Para evaluar el impacto de esta estrategia que se implementó en la Ciudad de México de 2003 a 2008, analizamos la evolución del número de averiguaciones previas de homicidio doloso y robo con y sin violencia de vehículo –los tres delitos de alto impacto que cuentan con la cifra negra más baja, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) [8]. En ese periodo, se registró una reducción de 23 por ciento en robo con violencia de vehículo y 18.5 por ciento en robo sin violencia de vehículo, mientras que se mantuvieron iguales los niveles de homicidio doloso.
Sin embargo, como se puede observar en las siguientes gráficas, la tendencia a la baja de los robos con y sin violencia de vehículo comenzó antes de haberse implementado las recomendaciones de Giuliani y ha seguido incluso después de haberlas suspendido. Entonces, al igual que en Nueva York, consideramos que la estrategia de cero-tolerancia no tiene un impacto en el comportamiento de ambos delitos. Asimismo, las gráficas revelan que el homicidio doloso en la capital se ha mantenido relativamente constante en los últimos veinte años.
Al final, muchas de las recomendaciones de Giuliani Partners no se pudieron implementar porque implicarían cambios sustanciales legislativos e incluso a la Constitución[1], por lo tanto, el gobierno de la Ciudad de México decidió concentrarse en aquellas acciones que si podía implementar. El reporte de Giuliani Partners se enfocó de una forma desproporcionada, en comparación con la atención que recibieron otras zonas de la ciudad, en la zona Centro de la delegación Cuauhtémoc porque, de acuerdo a sus criterios, las amenazas al orden público se encontraban, desproporcionadamente en esta zona. Consecuentemente se implementó un plan para “rescatar” al Centro que generó varias externalidades dentro y fuera de la zona. En el marco de esta estrategia, la policía actuó como un vigilante de fronteras entre las zonas de altos y bajos ingresos del Centro, controlando el movimiento de los vendedores ambulantes. Eventualmente, estas acciones consiguieron desplazar al comercio informal del Centro Histórico a los mercados de Tepito y la Lagunilla, entre otros[2], lo que propició tensión entre la policía y las comunidades que están obligadas a proteger, sin reducir los delitos de alto impacto.
Pero, ¿por qué se rescataron ciertos espacios como el Centro y otros no? ¿Por qué no se permitió la agrupación de los vendedores ambulantes en el Centro y sí en Tepito y la Lagunilla?
Cuando las autoridades diseñan políticas de seguridad pública con sesgos, más allá de propiciar la integración, incrementan la fragmentación. En este caso, si bien el ambiente en el Centro Histórico ha mejorado, su periferia ha quedado excluida de algunos beneficios públicos[3]. Uno de los factores de riesgo más fuertes y significativos en el desarrollo y persistencia de puntos críticos[4] (hot spots) de violencia urbana es la exclusión, amparada en la desventaja económica, social y política. Esta exclusión, a su vez, surge de estereotipos formados por nuestra percepción sobre las personas que consideramos dañinas para el orden público (a causa de comportamientos delictivos y/u otros rasgos “indeseables”) [5].
Paradójicamente, podemos sugerir que esta política de cero-tolerancia, lejos de reducir el delito, creó espacios idóneos para su propagación. México Evalúa, en colaboración con la Universidad de Stanford, comprobó esta hipótesis en la capital. Como parte de una investigación por publicarse, hemos identificado varios puntos críticos dentro de la Ciudad, aunque el más persistente se encuentra en la delegación Cuauhtémoc, en la colonia Morelos, coloquialmente conocido como Tepito – el área más afectada por las estrategias de cero-tolerancia.
En el contexto de la crisis de inseguridad que estamos viviendo, garantizar la paz y el orden social se ha vuelto nuestro objetivo primordial. Sin embargo, es importate preguntarnos, ¿a que costo lo queremos lograr? Y ¿a quienes sí, y a quienes no, se los garantizaremos? Las políticas públicas generan ganadores y perdedores dependiendo de los criterios establecidos por aquellos que las diseñan. En el caso de la aplicación de la estrategia de cero-tolerancia procedente de las “ventanas rotas,” en la capital, ésta propició la exclusión de algunas de sus poblaciones. Es decir, en lugar de resolver el problema de inseguridad en la Ciudad, sólo lo concentró en ciertas zonas. Por ello, es necesario diseñar políticas públicas integrales e inclusivas.
*Mónica Ayala es Coordinadora del Proyecto Estrategias para la Reducción de Homicidio de México Evalúa (@mexevalua). La autora agradece los comentarios y sugerencias de Jonathan Furszyfer, la edición de Laurence Pantin y los gráficos de Miguel Cedillo.
[1] Davis, D.E., 2007, “Zero-Tolerance Policing, Stealth Real Estate Development and the Transformation of Public Space: Evidence from Mexico City,” Latin American Perspectives, 189:40 pp. 53-76.
[2] Davis, D.E., 2007, “Zero-Tolerance Policing, Stealth Real Estate Development and the Transformation of Public Space: Evidence from Mexico City,” Latin American Perspectives, 189:40 pp. 53-76.
[3] Parra Rosales, L.P., 2017, “The unequal impact on public insecurity as another expression of socioeconomic inequality: an initial exploration of the Mexican case,” Anuario Latinoamericano. Ciencias Politicas y Relaciones Internacionales, Mari-Curie Skowdowska University Press. Pp.1-27
[4] Un punto crítico es una zona con una alta concentración de algún delito donde existen condiciones, particulares de esa zona, que son factores clave para su propagación.
[5] Cote-Lussier, C., 2016, “The Functional Relation Between Social Inequality, Criminal Stereotypes, and Public Attitudes Toward Punishment of Crime,” Psychology, Public Policy and Law, 22:1 pp. 46-57.
[1] Sridhar, C.R., 2006, “Broken Windows and Zero Tolerance: Policing Urban Crimes,” Economic & Political Weekly, 41:19 pp. 1841-1843
[2] Greene, J.A., n.d., “Zero Tolerance: A Case Study of Police Policies and Practices in New York City,” Crime and Delinquency, 45:2 pp. 171-187.
[3] Sridhar, C.R., 2006, “Broken Windows and Zero Tolerance: Policing Urban Crimes,” Economic & Political Weekly, 41:19 pp. 1841-1843
[4] Greene, J.A., n.d., “Zero Tolerance: A Case Study of Police Policies and Practices in New York City,” Crime and Delinquency, 45:2 pp. 171-187.
[5] Shankar, V., Klahr, R., Penman, M., Boyle, T. & Schmidt, J., 2016 [radio]. Hidden Brain. NPR. 1 noviembre 30:01.
[6] Lawyers’ Committee for Human Rights, 2003, “Letter to Police Chief Ebrard from Roberto Varinek, Director of the Mexico Project, Lawyers’ Committee for Human Rights,” 4 septiembre, 2003.
[7] Davis, D.E., 2007, “Zero-Tolerance Policing, Stealth Real Estate Development and the Transformation of Public Space: Evidence from Mexico City,” Latin American Perspectives, 189:40 pp. 53-76.
[8] Véase: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2011-2016.
