Los riesgos ocultos (y los inocultables) en Pemex
Por Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) y Roberto de la Rosa (@robdelar)
Pasó casi desapercibida la publicación en el Diario Oficial de la nueva Política de Transparencia, Gobierno abierto y Datos abiertos para la Administración Pública Federal (AFP) el pasado 30 de junio. Y no debería: al emitirla, la Secretaría de la Función Pública (SFP) está de hecho advirtiendo que la transparencia y la rendición de cuentas no han mostrado avances en lo que va de esta administración. Lo que propone para dar solución a tal problemática es una estrategia diferenciada para cuatro grupos de instituciones, entre las cuales las de mayor importancia, considera, son las encargadas de llevar a buen puerto los 30 programas prioritarios que el presidente López Obrador definió desde el inicio de su mandato.
La SFP señala, además, que el cambio debe ser urgente en las instituciones que recibieron de los ciudadanos el mayor número de solicitudes de información en el año pasado, y cuyos presupuestos anuales superan los cinco mil millones de pesos. En este grupo se encuentran 39 sujetos obligados de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, donde figuran, por supuesto, las Empresas Productivas del Estado (EPE), Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE).
Si bien no nos queda claro el alcance que pueda tener la SFP en su vigilancia del cumplimiento de esta nueva Política de Transparencia (la materia es competencia, más bien, del Instituto Nacional de Acceso a la Información, como señalamos desde México Evalúa en nuestro Mapa de Vigilancia de las Empresas Productivas del Estado), coincidimos con su diagnóstico: los temas de transparencia y de rendición de cuentas deben retomar un papel central en la agenda pública, pues un desempeño deficiente en este sentido supone riesgos importantes para las instituciones y para la sociedad, en general. Ilustraremos esto con dos ejemplos.
Las fallas de transparencia en Pemex y su acceso a financiamiento
Recientemente, desde México Evalúa publicamos un estudio de caso en el que evaluamos la efectividad de la política de responsabilidad corporativa de Pemex, a la luz de los indicadores ESG (Environmental, Social, Governance). Los resultados son preocupantes. Si la empresa no mejora tanto en el manejo y gestión de sus riesgos ESG como en la forma en que los transparenta a través de sus reportes anuales de sustentabilidad y financieros, quedará excluida de las mejores opciones de financiamiento en los próximos años. A nivel internacional, Pemex es una de las tres petroleras con riesgos más severos en los indicadores ESG de sustentabilidad, a partir de la metodología de la calificadora Sustainalytics. Estos indicadores ya son adoptados en los mercados de manera no vinculante, por empresas listadas en bolsa, agencias calificadoras y organismos reguladores como la Securities Exchange Commission de los Estados Unidos. En los próximos años posiblemente se conviertan en referentes obligatorios para determinar grados de acceso a los mercados financieros globales más competitivos.
El estándar ESG dicta que los riesgos deben analizarse por expertos certificadores para ser evaluados bajo un criterio de materialidad; esto es, para valorar su importancia con respecto a las fórmulas de generación de valor empresarial de largo plazo. Un riesgo ESG material no revelado o no cuantificado podría impactar negativamente en el cálculo de valor de la empresa, independientemente de las métricas de rentabilidad y desempeño tradicionales.
Este tipo de carencias son las que observamos en el estudio. Con base en el marco de la metodología Sustainability Accounting Standard Board (SASB), pudimos observar indicios de problemáticas que podrían configurar riesgos no manejables, o riesgos ocultos, en materia ambiental y social en el segmento de refinación de Pemex. Para profundizar, hicimos un acercamiento con esta metodología a la difusión de los impactos de la refinería Miguel Hidalgo, en Tula, Hidalgo. Algunos hallazgos nos preocupan. Por ejemplo, entre 2018 y 2019 Pemex reportó un aumento significativo en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, pero omitió revelar información sobre las estrategias con las que la empresa pretende mitigar dichas afectaciones, lo que implica un riesgo no controlado potencial en términos de los estándares ESG.
En relación con la calidad de las descargas de agua de la refinería, motivo de protestas en las comunidades del valle del Mezquital y de numerosos reportes de prensa, Pemex no provee información detallada o datos, a la luz de la normatividad aplicable. Sin embargo, existe evidencia de evaluaciones realizadas por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) que fundamentan una declaratoria de emergencia sanitaria emitida en noviembre de 2018 para los municipios de Tula de Allende y Tepetitlán que, a la fecha, no ha sido atendida. Cofepris (oficio No. S00/155/2018) advierte de la existencia de niveles de plomo, arsénico, manganeso y mercurio superiores a los máximos permitidos en todos los pozos de agua para consumo humano analizados por la Comisión Nacional del Agua. Tal información debería revelarse plenamente y, en relación con el impacto y el riesgo, valorarse por expertos para tomar medidas de remediación y prevención en coordinación con otras autoridades. El caso es tan grave por sus efectos en la salud y en la economía local –44% de la población en la cuenca de Tula se emplea en el sector agrícola–, que aun si se confirmara la no causalidad entre la calidad del agua de descarga y la afectación a la salud de la población, sería un acto del todo responsable por parte de Pemex liderar junto con las empresas de la zona, entre ellas la CFE, y en coordinación con autoridades, acciones de remediación y prevención para atender la emergencia ambiental y sanitaria en la zona. Esto, a la luz de los ESG, colaboraría en la mejora de la calificación de Pemex, al establecer hojas de ruta para disminuir los riesgos no controlados.
El arranque de Dos Bocas: una colección de riesgos
Otro ejemplo de falla sistemática en el ejercicio de transparencia y rendición de cuentas se observa en el análisis del proyecto de la nueva refinería en Dos Bocas, Tabasco, realizado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2019. A través de seis auditorías –números 213, 406, 409, 411, 422 y 1390, todas del grupo Desarrollo Económico–, que generaron un total 121 observaciones –26 de ellas solventadas actualmente–, se hacen patentes los problemas de gobernanza interna de Pemex, así como deficientes mecanismos de control interno y externo. En este grupo de auditorías destacan tres.
Con relación a la auditoría de desempeño 406-DE, “Efectos Regionales y Urbanos”, resulta preocupante la falta de coordinación, planeación y de certeza del área impactada identificada en la obra de construcción. Respecto de los efectos regionales y urbanos, la ASF concluyó que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) no acreditó que el proyecto cumpliera con la legislación correspondiente. Tampoco emitió su opinión ante la SHCP sobre el impacto de Dos Bocas, lo que denota, en palabras de la ASF, “la falta de una visión integradora del territorio en la planificación de la refinería que garantizara su adecuado ordenamiento”. Estas observaciones, claramente, implican afectaciones futuras para la población de esa zona de Paraíso, Tabasco.
En lo que toca a la auditoría 411-DE, “Vertiente Social del Proyecto Refinería Dos Bocas”, la ASF apuntó que Pemex no dispuso de directrices en la elaboración del programa de trabajo, ni previó el proceso y los plazos para efectuar la coordinación con los actores de interés (stakeholders) del proyecto; tampoco realizó los procedimientos necesarios para verificar y evaluar la contribución del proyecto al desarrollo de las comunidades locales. Asimismo, la ASF indicó que la Secretaría de Energía no estableció criterios para determinar la procedencia de la consulta previa de manera libre e informada, y que Pemex no acreditó los procedimientos de evaluación de impacto social, derechos humanos, enfoque participativo de los actores de interés, y mucho menos perspectiva de género. En suma, estas deficiencias en la obtención del consentimiento de las comunidades en el área de influencia de la nueva refinería podrían llevar a afectar las relaciones de buena vecindad y propiciar conflictos sociales.
Por si los elementos anteriores no fueran suficientemente graves, en la auditoría 409-DE, “Proyecto de Construcción de la Refinería Dos Bocas”, la ASF documentó que Pemex elaboró el caso de negocio de la nueva refinería con base en la metodología Front End Loading (FEL), especializada para grandes inversiones en el sector hidrocarburos, y consistente en tres etapas: FEL I (evaluación de la factibilidad técnica, económica y ambiental); FEL II (elaboración de escenarios viables del proyecto e ingeniería básica); y FEL III (determinación del alcance, plazo, costo definitivo, compromisos de ejecución y detalle de ingeniería).
Sin embargo, como está consignado en el propio informe, Pemex inició la construcción de Dos Bocas durante la etapa FEL I, es decir, sin contar con la Manifestación de Impacto Ambiental Regional; sin definir el nivel de magnitud, severidad, frecuencia y duración de 89 impactos ambientales detectados, sin concluir los análisis de rentabilidad y sin la ingeniería básica del proyecto. Es relevante destacar que este grupo de inconsistencias contraviene claramente el “Manual del Sistema Institucional para las Inversiones Vinculadas a la Cadena de Valor de Pemex, sus Empresas Productivas Subsidiarias”, que indica que la obra puede iniciarse únicamente cuando el proyecto de inversión maduró en la etapa FEL III.
Vinculado al inicio irregular de la construcción, la ASF detalla que no tuvo acceso al caso de negocio de inversión de la refinería Dos Bocas, porque Pemex lo clasificó como información confidencial, lo que provocó que la ASF no conociera las cifras del consumo nacional de petrolíferos, es decir, la oferta y la demanda. Esta opacidad durante la fiscalización del proyecto va de la mano de diversas exigencias de transparencia para conocer los valores de los parámetros de referencia que determinaron la rentabilidad del proyecto.
La ASF, sin precisar el dato, refiere que la tasa de descuento de Dos Bocas fue menor a la tasa de descuento social que establece la SHCP para los proyectos de inversión en la APF (10%)[1], valor que no encuentra sustento, dada la precaria situación financiera de Pemex. Asimismo, detalla que la tasa interna de retorno fue superior a esta tasa de descuento. Por otra parte, Pemex estimó el nivel de utilización de la nueva refinería en 90%, la cual contrasta con la estimación de Sener, que es 12.5 puntos porcentuales menor. El promedio de operación de la capacidad instalada de la infraestructura del Sistema Nacional Refinación es de… 36.4%.
Todo lo anterior apunta a que los supuestos económico-financieros de Pemex sobreestiman la rentabilidad de Dos Bocas. Por tanto, de acuerdo a las conclusiones de la ASF, si estos supuestos no se cumplen, el horizonte de recuperación de inversión se ampliará, lo que significa que Dos Bocas no generará valor económico al ritmo previsto.
Finalmente, la misma auditoría 409-DE, más allá de las grandes decisiones de inversión, se centra también en alertas que rodean la construcción de Dos Bocas. Específicamente, sobre los procesos de debida diligencia en la contratación de terceros –identificación de riesgos de corrupción, de actos contrarios a la integridad, falta de transparencia y rendición de cuentas e historial de empresas–, la ASF identificó, sin conocer el nombre del contratista porque Pemex, de nueva cuenta, la clasificó como información comercial reservada, que de 23 empresas con contratos por 20.5 mil millones de pesos, sólo en siete casos sí se practicó dicho proceso, mientras que en 16, no. Dicha omisión deberá corregirse porque las “Políticas y Lineamientos para el Desarrollo de la Debida Diligencia en Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas Subsidiarias y, en su caso, Empresas Filiales” marcan que la aplicación de esta metodología es obligatoria. Aunado a la implementación de los contratos de obra y servicios, preocupa que la ASF documentara que Pemex no puede calcular el avance físico de la obra de Dos Bocas, debido a que no se acreditó que contara con los programas de ejecución ni las metas en el programa general de obra.
El riesgo mayor: la inacción por parte del Estado
Los dos ejemplos que describimos son muestra de riesgos graves tanto en el ámbito de la Administración Pública Federal como en las EPE y que podrían tener consecuencias en cualquier momento para la vida de los ciudadanos y la sostenibilidad de los propios entes públicos.
En el primer ejemplo notamos cómo la falta de transparencia y seguimiento a los impactos ambientales y sociales podría reflejarse en afectaciones para las finanzas de la petrolera, al tiempo que dichos impactos continúan sin solución, lo que deteriora gradualmente la calidad de vida de la población. En el segundo ejemplo descubrimos con absoluto asombro cómo la ASF documenta la premura y el desaseo en el proceso de toma decisiones de inversión de la EPE, asumiendo altísimos riesgos por omitir elementos básicos para un proyecto de infraestructura del calibre de la refinería en Dos Bocas, con un costo total al erario aproximado de 240 mil millones de pesos, de acuerdo con el Consejo de Administración de Pemex. Ante lo que puede vislumbrarse como un pésimo negocio público, la ASF se autolimitó a jugar un rol testimonial. Definió para la revisión de Dos Bocas auditorías de desempeño y no auditorías financieras (inversiones físicas o forenses), que sí le permitirían vincular decisiones de inversión con potenciales afectaciones patrimoniales. Es decir, las recomendaciones de las auditorías de desempeño no son de cumplimiento obligatorio, por lo que corren el riesgo de no ser consideradas por los entes auditados.
Dada la importancia que tiene la política energética en el presupuesto federal, coincidimos con la SFP en que resulta urgente reorientar el ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas. La nueva Política de Transparencia está a prueba desde el pasado 1º de julio, y establece para Pemex que corresponde a su Órgano Interno de Control vigilar su cumplimiento. La llegada del nuevo titular de la SFP, Roberto Salcedo Aquino, que cuenta con las credenciales técnicas reconocidas por la opinión pública, y que goza de la confianza del titular del Ejecutivo, debe impulsar, en un primer momento, la mejora del acceso a la información, a través de este nuevo instrumento.
Sin embargo, la transparencia no es suficiente, debido a que, como se advierte en la propia Política, ésta debe servir para el combate de la ilegalidad, la ineficiencia y la corrupción. Aquí presentamos dos casos que demuestran cómo la opacidad de Pemex (corporativo, subsidiarias y filiales) es la primer barrera a superar para activar los mecanismos de rendición de cuentas, de forma que se detengan y corrijan los impactos ambientales y el derroche de recursos públicos. El nuevo titular de la SFP también está llamado a cumplir con este ‘segundo momento’. Sólo armada con esta legitimidad la SFP podría impulsar la rendición de cuentas. Desde México Evalúa estamos en toda la disposición de ayudar con nuestra labor a fin de contribuir al fortalecimiento de nuestras instituciones.
[1] La tasa de descuento es el porcentaje de rendimiento utilizado para descontar flujos futuros a su valor actual.
