El rol estratégico del Fiscal General ante el proceso de transición

María Novoa (@marianovoacv) / Animal Político 

El presidente electo enfrenta una ventana de oportunidad para replantear la manera de reflexionar los problemas, ejercer el poder, comunicarse y reconstruir la relación gobierno-sociedad. En temas de justicia se han sentado las bases para la discusión: un cambio de paradigma respecto a la despenalización de las drogas y el impulso de mecanismos enfocados en las víctimas que permitan un proceso de diálogo y construcción de tejido social y paz.

En cada discusión se reconoce la necesidad de contar con instituciones de justicia capaces de investigar y perseguir delitos, desmantelar estructuras criminales –incluidas las permitidas o fortalecidas por el Estado- reduciendo los intolerables niveles de impunidad. Para lograrlo, es imperativa la transformación profunda e integral de la PGR a fin de construir una Fiscalía General eficaz, independiente, profesionalizada y cuya persecución penal sea estratégica.

¿Qué tipo de institución es la que recibirá el primer o la primera Fiscal General?

Recibir una organización en operación, del volumen y complejidad de la PGR, es en sí mismo un reto, pero lo es aún mayor cuando sin detener la operación se requiere conducir un proceso de construcción en paralelo; poner fin a los procesos viciados, prácticas arraigadas, cultura que vulnera derechos humanos y la operación deficiente que deja sin resolver la mayor parte de los casos. Entre los aspectos que hacen compleja la procuración de justicia federal^[1], se observan los siguientes:

1. Baja capacidad investigativa para la resolución de los casos. Aún cuando el promedio de resolución de la PGR asciende a 83%, gran parte de las áreas muestran porcentajes de resolución bajos. El caso más preocupante es la Unidad Especializada de Análisis Financiero (UEAF) con un 13%, seguida de la Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales (SJAI) con 20% y la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad (SDHPDSC) con 30%.
2. La mayor proporción de casos resueltos refieren a delincuencia común y no son los relacionados con delincuencia organizada ni con corrupción o derechos humanos. Es de señalar que 60.9% de los casos judicializados refieren a delitos con portación de arma de fuego, seguidos por delitos contra la salud, especialmente los relacionados con posesión de drogas (19.3%).
3. Alto uso de figuras que son empleadas para concluir los casos sin una respuesta efectiva y de fondo. La SCRPPA concluyó el 29% de los casos por archivo temporal, mientras que la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales(SEIDF) lo hizo en un 20% de los casos. Por su parte, tanto la Visitaduría General como la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) hicieron un uso elevado de la facultad de abstenerse de investigar (en 33% y 24% respectivamente), cuestión que requiere analizarse para evitar espacios de corrupción e impunidad.
4. Indefinición sobre las competencias entre fiscalías locales y la PGR, así como entre las mismas áreas internas de la PGR derivando en un alto nivel de fraccionamiento de las investigaciones. Se observa un alto porcentaje de casos declarados como incompetencia, tanto interna como externa. En 2017 de manera interna la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales (SEIDF) determinó la incompetencia en un 54% de los casos, seguida por la Visitaduría General y la SJAI con un 38%.
5. Alta incidencia de violaciones a derechos humanos por parte de personal y falta de efectividad en la resolución de casos de tortura y desaparición forzada. De 2012 a junio de 2017 se registraron ante la CNDH 8326 quejas contra personal de la PGR por probables violaciones a derechos humanos. Aunado a que, pese a la creación de fiscalías o unidades especiales en materia de tortura y desaparición forzada, éstas no han resultado en una mayor eficacia. Entre 2016 y 2017 en el caso de la primera, se iniciaron 1,127 carpetas de investigación de las cuales se decretó la incompetencia en 244, no ejercicio de la acción penal en 49 y facultad de abstenerse de investigar en 32; mientras que en la segunda, de 25 carpetas iniciadas, solo se ha determinado el no ejercicio de la acción penal en 2 casos.                         

¿Cuáles son las condiciones mínimas que deberá tener quien encabece el esfuerzo de cambio?

Con independencia del mecanismo de selección y la temporalidad en que ocupe el cargo el primer Fiscal General, deberá asegurarse que integre un esquema de transición orientado a la construcción de una Fiscalía profesional y competente técnicamente. Para ello, más allá de los requisitos mínimos del primer o primera Fiscal General, se identifican necesarias las competencias siguientes:

a. Una visión transformadora de la procuración de justicia que oriente los esfuerzos a mediano y largo plazo, que internalice los principios del sistema de justicia penal acusatorio. Una visión a la vanguardia –no anclada en el pasado, que adopte las mejores prácticas internacionales (de investigación, inteligencia, protección, colaboración, uso de tecnologías) para hacer frente a los fenómenos y estructuras criminales más sofisticados y globalizados.

b. La voluntad política suficiente para enfrentar la adversidad y complejidad de la encomienda. Transformar radicalmente la procuración de justicia que hoy conocemos requerirá libertad e independencia para promover cambios y perseguir delitos, lo que implica afectar muchos intereses, estructuras y prácticas. La voluntad debe acompañarse de un reconocimiento del riesgo, pero a la vez comprometerse a cabalidad; de lo contrario, los esfuerzos se limitarán a ser meras simulaciones. Ir cerrando cada isla de poder dentro de la PGR implica decisión y firmeza para enfrentar las resistencias y embates.

c. El liderazgo y capacidad gerenciales, ya que un proceso de tal proporción solo es posible mediante la construcción de acuerdos. Acuerdos no para la inmunidad ni para la impunidad sino para el fortalecimiento de las instancias de procuración locales y de las policías e investigadores. Se requiere respaldar el modelo acusatorio con el carácter prioritario que merece, por los distintos poderes y ámbitos de gobierno. Se requiere además la capacidad de construir una institución de cero, de redefinir sus objetivos, de reclutar a los perfiles más idóneos, de poner a las víctimas en el centro de la discusión y de la reorganización para garantizar la no repetición.

Algunas reflexiones

Hacer efectiva la creación de una nueva institución no será tarea sencilla. Se requiere capacidad, valor y tenacidad para desmantelar las estructuras burocráticas y anquilosadas; así como para discernir un nuevo modelo de Fiscalía y de procuración de justicia nacional, cuyo tránsito posibilite el desarrollo de condiciones y capacidades en todo el país, previo incluso a la integración de una Ley Orgánica u otro ordenamiento.

Lograrlo requiere un proceso de transición gradual y planificado de largo plazo; que contemple el rediseño organizativo bajo la lógica del sistema acusatorio, la selección y desarrollo de personal competente, la estrategia para garantizar la resolución de todos los casos –con especial énfasis en los de alto impacto social y violaciones a DDHH- y la incorporación de un enfoque transversal centrado en las víctimas y sensible a los DDHH. Esto aunado tanto al establecimiento de mecanismos de seguimiento, control y suficiencia presupuestaria, como de transparencia y participación ciudadana. En este sentido, deben tomarse las lecciones aprendidas a partir de la experiencia de implementación de la reforma penal. Ningún cambio a profundidad se logra de la noche a la mañana, pero esta transformación en la procuración de justicia menos será posible sin contemplar una estrategia de gestión del cambio y recursos que la hagan sostenible.

De no reconocer todas estas condiciones y necesidades, el riesgo de mantener la inercia institucional de la PGR es grande y habremos perdido la oportunidad de dar un paso firme contra la impunidad.

^[1] En el marco del sistema de justicia penal acusatorio para el periodo comprendido entre 2014 y 2017. Datos del estudio Hallazgos 2017. Para más información consultar mexicoevalua.org/hallazgos2017