La reforma de la justicia penal en una carrera contra el tiempo

Si las entidades federativas mantienen el mismo ritmo de implementación, a nivel nacional nos llevará, en promedio, once años alcanzar el nivel óptimo para que el sistema de justicia penal opere de manera eficaz y adecuada.

Por: Leslie Solís (@Leslie_fs) y Layda Negrete (@LaydaNegrete)

En 2008 se aprobó la reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública a través de la cual México habría de transitar de un modelo de justicia inquisitivo hacia uno de tipo acusatorio[1]. Dada la magnitud de la reforma, los legisladores tomaron la decisión de fijar un plazo de ocho años para su implementación, mismo que se cumple el 18 de junio de 2016.

A menos de un mes de la conclusión de este periodo de ajustes, la pregunta más relevante es ¿cómo vamos con la implementación de la reforma?

María de los Ángeles Fromow Rangel, Secretaria Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio, indicó en una entrevista a principios de este mes que el sistema “va a estar operando el 18 de junio al cien por ciento en todo el país”. Asimismo, señaló que “se van a sentir los beneficios del sistema”, aunque reconoció que siempre hay espacio para mejorar, por lo que habrá elementos que se irán “ajustando en la práctica”.

Sin embargo, diversos expertos en materia de justicia penal han señalado que la implementación sigue siendo una asignatura pendiente. Ana Laura Magaloni, profesora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), comentó recientemente que “lo que se ha hecho hasta ahora no ha servido ni siquiera para inhibir las prácticas autoritarias de la procuración de justicia que era, por mucho, la pieza clave a reformar“. Ejemplo de ello es que las policías y ministerios públicos todavía se caracterizan por la corrupción, y la tortura se sigue utilizando como método de investigación.

Además, se ha argumentado que los esfuerzos de implementación de la reforma se llevaron a cabo de forma descoordinada, por lo que existe una disparidad importante entre entidades federativas en cuanto a su nivel de avance. El Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) en un reporte publicado recientemente —Hallazgos 2015—, explica que aún nos enfrentamos a desafíos sistémicos e institucionales que, de no atenderse, tendrían impactos negativos en la operación del sistema de justicia penal acusatorio. Incluso, la medición institucional realizada por la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) coincide en que hay una disparidad importante entre entidades federativas en cuanto a su ritmo de avance, y en que todavía queda mucho trabajo por hacer para lograr que los cambios normativos y de reingeniería institucional se vean reflejados en una mejor calidad de la justicia —en la que se respeten cabalmente los derechos humanos de las víctimas y de los imputados.

El objetivo del estudio realizado por el CIDAC es medir la fortaleza institucional necesaria para contar con una reforma que funcione. Para ello, evalúa los condicionantes de la implementación, es decir, las circunstancias necesarias para que las instituciones del sistema de justicia tengan un buen desempeño y generen mejores resultados[2]. Dichos condicionantes son: coordinación y flujos de información entre dependencias clave, simetría institucional, ritmos de implementación, y recursos.

Con base en esta metodología, los investigadores del CIDAC identificaron que, en una escala de 1,000 puntos —el estándar ideal—, los estados con mayor avance apenas superan los 600 puntos. Éstos son Guanajuato (648.5) y Chihuahua (622). Los siguientes lugares pertenecen a Nuevo León (579), Yucatán (567) y Baja California (566). Mientras tanto, de forma preocupante 19 estados cuentan con menos de 400 puntos en dicha escala; entre los que destacan Sonora (260), Guerrero (268), Colima (275) y Coahuila (275) en las últimas posiciones.

De acuerdo con estos resultados y con el diagnóstico del CIDAC, si las entidades federativas mantienen el mismo ritmo de implementación, “a nivel nacional nos llevará, en promedio, once años alcanzar el nivel óptimo para que el sistema de justicia penal opere de manera eficaz y adecuada“.

Ello se debe, en gran medida, a la existencia de diversos desafíos en cuestión de normatividad, reorganización y gestión institucional y capacitación de operadores, entre otros. ¿Cuáles son algunos de estos desafíos?

Por citar algunos ejemplos, aún falta la aprobación (en la Cámara de Diputados) y publicación de la Ley Nacional de Ejecución Penal —para garantizar que los centros penitenciarios en México sean lugares donde se garantice la seguridad y gobernabilidad de los mismos, así como el respeto a los derechos humanos de los internos— o la Ley Nacional de Justicia para Adolescentes —para crear un sistema integral de justicia para personas que tengan entre 12 y 18 años, en el que se garanticen los derechos humanos y la protección del interés superior de la niñez.

Además, hay deficiencias en cuanto al desarrollo de habilidades de los operadores del sistema, pues no existen canales efectivos de comunicación y coordinación entre las instituciones del sistema penal. También hay una ausencia de investigaciones de calidad en donde se respeten en todo momento los derechos humanos de los imputados. Finalmente, existe un preocupante desconocimiento por parte de los ciudadanos y de los medios de comunicación sobre los principios y características de este sistema, lo cual implica un riesgo enorme de que “los medios incurran en violaciones a la presunción de inocencia de los imputados o inclusive interfieran en las investigaciones y procesos”[3].

En general, en su estudio Hallazgos 2015, el CIDAC se plantea una pregunta central: ¿qué ocurrirá una vez cumplido el plazo de reajuste para el sistema de justicia penal? Sin duda, muchas de las fallas en el proceso de implementación de la reforma “continuarán presentes el 19 de junio y, evidentemente, no se corregirán de un día para otro”. Por tal motivo, es importante seguir midiendo el avance en la implementación del sistema de justicia penal acusatorio, y una vez finalizado el proceso, evaluar de forma sistemática el impacto de la misma en la vida y en la experiencia de los usuarios, tanto víctimas como imputados.

La evidencia recabada por el CIDAC apunta a que todavía queda mucho trabajo por hacer para que todos en el país tengan acceso a una justicia de calidad. ¿Qué pasará en los estados que no estén preparados para el 18 de junio, como es el caso de Sonora, que ocupó el último lugar del ranking? Mientras no se atiendan los problemas identificados, la justicia no será de calidad, ni accesible, ni efectiva, con lo cual no se podrá garantizar que la experiencia de los ciudadanos frente al sistema de justicia penal sea óptima, que es el objetivo primordial del nuevo sistema.

*  Leslie Solís es Investigadora del Proyecto de Calidad de la Justicia de@mexevalua y Layda Negrete es Coordinadora del mismo proyecto.

[1] El segundo artículo transitorio de la reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, especifica lo siguiente: “El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto”.

[2] CIDAC, Hallazgos 2015: Evaluación de la implementación y operación a ocho años e la reforma constitucional en materia de justicia penal (2016), p. 81.

[3] CIDAC, Hallazgos 2015: Evaluación de la implementación y operación a ocho años e la reforma constitucional en materia de justicia penal (2016), p. 132.