La Guardia de Schrödinger
David Ramírez de Garay (@DavidRdeG) / Animal Político
La Guardia Nacional, protagonista del Plan de Paz y Seguridad de Andrés Manuel López Obrador, requiere para su operación de modificaciones importantes a la Constitución. El debate sobre las implicaciones de dicha reforma se ha centrado en que la iniciativa busca darle la vuelta al claro mensaje de la Suprema Corte de Justicia, al derogar la Ley de Seguridad Interior, en contra del uso de los militares en labores de seguridad pública. Con toda certeza, éste es uno de los riesgos que acompañan la iniciativa, pero no es el único. Las modificaciones propuestas no terminan de aclarar cuál será el carácter de la Guardia. En algunas secciones se plantea como un cuerpo militar en labores de seguridad pública y en otras como un cuerpo policiaco. Cada una de ellas implica futuras tensiones con otros ordenamientos y con las funciones del entramado institucional de seguridad que ha llevado muchos años construir. Así como el famoso experimento imaginario del físico Erwin Schrödinger, donde un gato puede estar al mismo tiempo vivo y muerto, la Guardia Nacional puede ser militar o civil y sus dos formas implican problemas que vale la pena revisar.
La Guardia Nacional Civil
La iniciativa plantea crear un nuevo cuerpo armado cuyo carácter civil se afianza en los siguientes puntos: un plan de estudios elaborado por instancias civiles (Gobernación y Seguridad Ciudadana); formación académica en “procedimientos policiales, derecho penal, derechos humanos, perspectiva de género, primeros auxilios, protección civil”; y mando civil.
Supongamos sin conceder que esto es suficiente para pintar de civil a una organización alimentada por las fuerzas armadas. Sin embargo, el texto de la iniciativa no la equipara a una institución de seguridad. En la modificación al artículo 21 se plantea una institución del Estado que “participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad, y el pleno ejercicio de los derechos de todas las personas, protegiendo su seguridad, sus bienes, así como preservar el orden, la paz pública, los bienes y recursos de la Nación”. Curiosamente, nunca se define como una institución de seguridad pública. Tan es así, que en el siguiente párrafo se establece que la Guardia “deberá coordinarse en el desempeño de sus funciones con las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia” de los tres niveles de gobierno. Con esta redacción, la Guardia Nacional estaría fuera del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Para ponerlo en contexto recordemos que el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) está anclado en el artículo 21 de la Constitución y es el ordenamiento que busca coordinar al Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno. El SNSP le da vida al Consejo Nacional de Seguridad Pública y al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Sus principales objetivos son: ingreso y certificación de personal, generación de sistemas de información, formulación de las políticas de prevención, establecer vínculos participativos con la ciudadanía y la operación de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública.
Sin estar libre de problemas, este esquema es una apuesta por resolver el tan mentado tema de la coordinación en el sistema federal. Una buena idea de diseño institucional que no ha llegado a su pleno desarrollo por problemas graves de desatención, falta de presupuesto y decisiones políticas que no han permitido que se consolide como el ente articulador de las políticas de seguridad, justicia y prevención.
Al estar fuera del SNSP, la Guardia quedaría aislada de los únicos mecanismos con los que cuenta la sociedad mexicana para desarrollar una política de seguridad en un esquema federal. Las consecuencias no son menores, porque desvincularse del SNSP implica desmarcarse de la obligación de coordinarse con todos los niveles de gobierno para los ámbitos que especifica el artículo 7 de la Ley del SNSP. Se trata de temas como: la evaluación de políticas, la elaboración de procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación y certificación; elaboración de sistemas de información y consolidación del Sistema Penal Acusatorio; entre otros.
Dejar a la Guardia fuera de este esquema no manda un mensaje favorable para la construcción de una política transversal de seguridad y, en cambio, genera preguntas importantes. Si la Policía Federal termina siendo absorbida por la nueva organización, el SNSP (de sobrevivir) sería una instancia de coordinación federal sin la participación de la única fuerza federal vinculada a labores de seguridad. Mantener un sistema que busca la articulación de todos los actores de la federación sin la principal fuerza coercitiva de la Federación haría muy difícil su viabilidad.
La Guardia Nacional Militar
Los vínculos con el mundo castrense son muy claros tanto en la exposición de motivos como en las modificaciones puntuales a los artículos. La exposición de motivos plantea que su principal virtud está en el ámbito castrense, ya que garantiza “el personal, la capacidad, el espíritu de cuerpo y las instalaciones requeridas” para conformar a la Guardia. De igual forma, se ve a la formación y adiestramiento militar como el eje formativo, que será complementado con capacitaciones en seguridad pública.
Nuevamente, supongamos sin conceder que se trata de un órgano más militar que civil. Un potencial elemento de tensión está en quién recae la responsabilidad de la elaboración de planes, estrategias y acciones en materias de seguridad. En este caso se establece que será el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, esta responsabilidad ya recaía en el Sistema y en el Consejo Nacional de Seguridad, por lo que no queda claro si se trata un problema de duplicación de funciones o si este ordenamiento solo concierne a la Guardia.
Las Fuerzas Armadas nunca se han caracterizado por la facilidad con la que comparten información con otras instituciones ni en el grado de transparencia que les ofrecen a los ciudadanos. En este sentido, una instancia militar en labores de seguridad pública implicaría retos y retrocesos importantes en estos dos temas. Desde hace muchos años se ha insistido en que una herramienta fundamental para la seguridad es la información que puede derivar en inteligencia para la seguridad pública. ¿Cómo se insertará una instancia militar en el sistema de información de seguridad pública? Con la propuesta actual no queda claro.
De forma similar, la transparencia ha sido una de las áreas en donde organizaciones de la sociedad civil más han insistido, con algunos avances e importantes pendientes. Tan sólo a mediados de octubre, varias organizaciones, entre las que está México Evalúa, decidieron cancelar un mecanismo de transparencia con la Comisión Nacional de Seguridad por falta de interés de las autoridades. Ante un cuerpo militar ¿qué posibilidades habrá para fortalecer éste y otros mecanismos de transparencia? De acuerdo con lo que plantea el Plan de Paz y Seguridad y la iniciativa para la Guardia Nacional, muy pocos.
En la noción democrática del Estado se incluye la existencia de contrapesos para regular las acciones de las fuerzas armadas. La Constitución vigente establece en el artículo 78 que el Senado o la Comisión Permanente tienen que dar su consentimiento para que el titular del Ejecutivo pueda disponer de la Guardia Nacional. La propuesta de reforma elimina este único contrapeso y no establece ningún otro, a pesar de que se trata de un cuerpo militar ejerciendo sus funciones en momentos de paz. Cabe notar que hasta la ahora derogada Ley de Seguridad Interior incluía algunos contrapesos por parte del Congreso.
Finalmente, la ausencia de contrapesos se hace más urgente cuando se revisa la modificación propuesta al artículo 89 fracción VII sobre las facultades y obligaciones del presidente. En el texto vigente, este apartado menciona la autorización del Senado necesaria para que el presidente disponga de la Guardia Nacional. La propuesta de reforma incluye un nuevo texto en donde se faculta al presidente para “ordenar, disponer y reglamentar […] a las policías auxiliares de las entidades federativas que operen fuera de sus propias entidades, así como a los cuerpos de seguridad privada […]; asimismo obtener y manejar la información de los Sistemas de Comando y Control”. ¿Por qué el presidente tendría que ejercer control directo sobre las policías auxiliares y cuerpos de seguridad privada que se encuentran fuera de sus entidades? ¿Por qué el titular del Ejecutivo tiene que tener control constitucional sobre los C2 de todo el país, cuando esto ya se encuentra regulado por la Ley del SNSP y la Ley de Seguridad Nacional? Ésta es una modificación que no se entiende con facilidad, pero suena a concentración de poder sin contrapesos.
Sea civil o militar, lo que esté dentro de la caja de la Guardia Nacional va a generar importantes tensiones en el entramado institucional que se ha construido desde hace años. Desafortunadamente, no tenemos señales que apunten a que estos retos se resolverán a favor de mejores instituciones de seguridad, y por tanto, a soluciones verdaderamente sostenibles a la crisis de seguridad.
