Mejora regulatoria para el bienestar social: el caso de los Certificados de Energías Limpias

María Fernanda Ballesteros (@mfballe) y Viviana Patiño (@viviana_paal) | Animal Político

Reducir el impacto sobre el medio ambiente de las actividades productivas se ha vuelto, sin duda, uno de los principales objetivos de todo Estado moderno. Al firmar el Acuerdo de París de 2015 –uno de los intentos más ambiciosos por parte de la comunidad internacional para combatir el cambio climático–, México se comprometió a que en 2024 el 35% de la energía generada y consumida en el país sería limpia.

Si bien en la Reforma Energética de 2014 no se priorizaron de forma explícita las energías renovables frente a otras fuentes de energía, sí se buscó generar un marco regulatorio que permitiera la creación de un mercado que pudiera competir en igualdad de circunstancias frente a las energías fósiles. Para entonces los avances tecnológicos ya habían logrado reducir el costo de las energías renovables y, por tanto, se las empezaba a ver como jugadores factibles.

Todo ello representaba una gran oportunidad para el desarrollo económico y social de México, en el contexto de la apertura del sector energético en nuestro país. Por ello, los mecanismos regulatorios que se generaran eran clave para la creación de este nuevo mercado. Para convertirse en realidad, primero había que atraer la inversión al sector de la energía limpia.

Entre los mecanismos creados para incentivar la inversión y promover el aumento en el consumo y generación de energía limpia se crearon los llamados Certificados de Energías Limpias (CEL), títulos que acreditan la generación de energía eléctrica a partir de fuentes limpias. En 2014 se expidieron los criterios para el otorgamiento y adquisición de estos CEL, en los que se establecía que únicamente tendrían derecho a ellos los nuevos proyectos de ‘generación limpia’, y que se les obligaría cada año a aumentar la proporción de su energía limpia consumida.

Esta medida, entre otras, permitió que la generación de energía con fuentes renovables se volviera un caso de éxito en nuestro país. Según datos publicados por la Comisión Reguladora de Energía, la energía limpia que abastece a CFE Suministro Básico ha sido, a partir de 2014, un 63% más económica que la energía que adquiere en el Mercado Eléctrico Mayorista –eso incluye el costo de los CEL–, y 37% más económica que la de los contratos legados con CFE Generación. México es, además, según el informe “Tendencias globales en la inversión de energías renovables”, de Naciones Unidas y la Escuela de Frankfurt, el país líder en inversión en energías renovables de América Latina. La tasa de generación de energía eólica, por ejemplo, creció 84% anual, al menos hasta 2018.

A pesar del éxito antes mencionado, a finales de 2019 se modificaron los criterios de los CEL, de forma que todas las centrales eléctricas que generaran energía eléctrica a partir de fuentes de energías limpias pudieran adquirirlos, eliminando el requisito de crear nueva capacidad. Esta modificación fue objeto de muchas críticas por parte de los participantes de este mercado, que buscaban que la modificación pudiera ser discutida mediante consulta pública, en el proceso de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) ante la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer).

Conamer recibió más de 65 comentarios a la propuesta de modificación. En general, estos comentarios retratan la preocupación de inversionistas que ya han contraído obligaciones. Aquí los principales:

• La modificación reduce el valor de los CEL en el mercado, al alterar sustancialmente la relación de oferta y demanda.
• Afecta a las inversiones ya comprometidas bajo cálculos que consideren el valor de los CEL antes de la modificación a los lineamientos.
• Se está desincentivando la inversión en nueva generación de energías limpias.
• Al final, representa una falta de coherencia con los objetivos de los CEL, ya que su creación buscaba fomentar el desarrollo y crecimiento de nueva generación de energía limpia.

La Secretaría de Energía, por su parte, justificó la modificación al señalar que no hubo un argumento técnico-económico para condicionar los CEL a partir de la fecha de entrada en operación de las Centrales Eléctricas Legadas, y que los precios en las tarifas han aumentado a causa de la especulación comercial de los CEL. Sin embargo, no explica cuáles son los objetivos y posibles beneficios que se buscan con la nueva modificación. En realidad, quien podría beneficiarse de la modificación parece ser la CFE, pues ahora sus centrales pueden obtener CEL sin tener que incrementar su capacidad de generación limpia.

¿Alguien pensó en los ciudadanos?

La forma en que esta modificación regulatoria puede afectar o beneficiar al bienestar social de los mexicanos tampoco queda nada clara. A fin de cuentas, ¿cómo saber qué modelo de regulación nos convendría seguir? Ésa es justamente la pregunta que una buena política de mejora regulatoria debe ser capaz de responder.

En el diseño de un instrumento regulatorio, el proceso de mejora regulatoria busca que el regulador pueda identificar adecuadamente el problema a solucionar, lo que implica que el objetivo del mecanismo regulatorio sea claro. La política de mejora regulatoria en México, a través del AIR y las consultas públicas que lleva a cabo Conamer, busca precisamente que los reguladores se planteen estos objetivos al crear o modificar una regulación, y hacerlos transparentes.

La consulta pública es un medio para lograr una participación amplia y completa, en la que se representen todos los intereses en juego y que logre contraponer y reconciliar diferentes puntos de vista. La consulta tiene un gran valor, porque son precisamente los sujetos afectados quienes conocen y poseen información relevante para análisis; su participación da mayor confiabilidad y seguridad en el resultado del proceso de mejora regulatoria.

Desafortunadamente, y a pesar del gran interés y preocupación mostrada por los participantes del mercado, la autoridad de mejora regulatoria no dio entrada al análisis de sus preocupaciones y señalamientos. Conamer considera que no se generaban costos de cumplimiento para particulares con dicha modificación, y así justificó la exención del proceso de consulta pública. Así, sin análisis económicos o regulatorios, Sener publicó la modificación a los lineamientos de CEL el 28 de octubre de 2019.

El proceso de mejora regulatoria debe poner en un primer plano el impacto en el bienestar social. De haberse discutido abiertamente la modificación de los CEL, habríamos tenido la oportunidad de verificar si los resultados de la regulación original eran positivos o no, y en todo caso se habrían podido plantear nuevos objetivos.

No activar uno de los mecanismos más básicos de mejora regulatoria –la consulta pública–, se vulnera de forma seria la legitimidad de las autoridades y los procesos de mejora regulatoria. Al punto de que a febrero de 2020 se han presentado ya más de 20 amparos; juntos representan más del 50% de la energía limpia que está en México. Ya se han dictado seis suspensiones. Los alegatos ahora vertidos en tribunales hubieran podido atenderse de manera oportuna mediante la consulta pública, ahorrándose los mensajes de incertidumbre a los inversionistas.

Desde México Evalúa hemos insistido en la importancia de la consulta pública como medida estratégica de mejora regulatoria, y como recurso de la autoridad para obtener información directamente de los posibles afectados. Una democracia liberal como la nuestra debe incorporar con seriedad estos mecanismos de inclusión ciudadana, sobre todo a la vista de sus potenciales beneficios para el bienestar social. Algunos de los miembros del Observatorio Ciudadano de Mejora Regulatoria ya han hecho referencia a este caso, que será parte de lo que este nuevo órgano analizará a profundidad. Esperamos que estos esfuerzos sirvan para sumar más actores al impulso de nuestra política de mejora regulatoria.