La erosión municipal

David Ramírez-de-Garay / Animal Político

“El espíritu comunal es un gran elemento de orden y de tranquilidad pública.”
Alexis de Tocqueville.

De las muchas lecturas que se pueden extraer de La Democracia en América, texto publicado por Alexis de Tocqueville en 1835, hay una que es particularmente relevante para los retos que tiene el Estado mexicano frente a la transición y a la crisis de inseguridad y violencia: los gobiernos locales como la piedra angular del sistema democrático.

Si retomamos el pensamiento de Tocqueville, la debilidad que arrastran los gobiernos locales mexicanos – los municipios – es un indicador de la falta de consolidación de nuestras instituciones democráticas. Si la piedra angular del sistema es al mismo tiempo el eslabón más débil, ¿qué tipo de contrapesos pueden existir frente a los otros niveles de gobierno? Sin gobiernos locales consolidados ¿de qué manera se pueden generar esquemas deliberativos y participativos donde la ciudadanía sea partícipe de la resolución de problemas públicos?

Para Tocqueville, los gobiernos locales son parte fundamental y fundacional de la democracia, tanto por sus funciones como por sus efectos. En primera instancia, ayudan a la descentralización administrativa y son claros contrapesos contra las tendencias despóticas. En segundo lugar, los gobiernos locales generan efectos sociales benéficos, abriendo espacios de protección para las iniciativas ciudadanas que repercuten en incentivos para la participación, en la aparición de asociaciones voluntarias (uno de los actores más importantes del modelo democrático de Tocqueville), en el emprendimiento económico, en los incentivos para romper las inequidades sociales y en el respeto público de la toma de decisiones de la mayoría democrática (Grannett).

Los gobiernos locales son de tal importancia para la democracia que una de las formas en que un gobierno despótico puede intentar erosionar a las instituciones es “removiendo a los gobiernos locales de sus responsabilidades e independencia” (Grannett, 2005 pag. 723).

En México, desde la Constitución de 1917, el municipio es la unidad básica del gobierno y del federalismo. El “municipio libre” representa independencia y autodeterminación frente a los gobiernos estatales y frente al pacto federal. Sin embargo, la libertad del municipio está solo en el papel. La práctica cotidiana del sistema político mexicano y sus diversas constelaciones regionales han cincelado poco a poco el perfil del gobierno local mexicano, volviéndolo en cambio el eslabón más débil del Estado.

¿Cuáles son las características generales del municipio mexicano? De acuerdo con los datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2017, podemos esbozar un perfil general: el municipio mexicano cuenta con un presidente municipal con estudios de licenciatura (del total de presidentes municipales, 48% cuentan con licenciatura y 35.2% cuentan con preparatoria, secundaria, preescolar o primaria). Tiene un promedio de 411 servidores públicos adscritos, de los cuales el 56% cuenta con educación básica y/o media superior. Estos servidores públicos reparten sus labores entre la seguridad pública (16%), los servicios públicos (15%) y las obras públicas (7.7%).

Del universo de servicios públicos que ofrece un municipio, el 50% están dedicados al cobro de predial. No obstante, en promedio solo logra recaudar el 57% del impuesto con respecto a lo programado al inicio de la gestión. En términos de rendición de cuentas, el municipio realiza 5 auditorías, de las cuales solo 4 representaron procesos disciplinarios como una amonestación privada o pública (46%). En 2016, el municipio promedio no cuenta con un plan o programa anticorrupción o un programa de formación, capacitación y/o profesionalización en la materia (solo los tienen el 6.8% y el 10.5% del total, respectivamente). Es además una instancia que no suele establecer asociaciones intergubernamentales, solo el 23.4% de municipios lo hicieron.

Para cumplir con las labores de seguridad pública, el municipio cuenta con comandancias, casetas de policía, módulos y estaciones. No obstante, solo el 17% y el 18% de estas últimas están en funcionamiento. Esta infraestructura es usada por un promedio de 71 servidores públicos dedicados a la seguridad pública (175 mil 762 servidores públicos en total). Estos funcionarios cuentan con secundaria y preparatoria (82.3%) y tienen entre 30 y 49 años de edad (62.8%), la gran mayoría son policía preventiva (76.4%) y tienen un ingreso máximo de 10 mil pesos (60.8%). La policía municipal dedica el 48% de sus intervenciones en infracciones civiles y solo el 7.5% en los delitos del fuero común (robo 49.4%; violencia familiar 8.8% y lesiones 7.8%). La mayoría de las infracciones que atiende la policía municipal son por consumo o suministro de sustancias (41%); desorden en la convivencia social (24.8%); y alteración del orden público (14.3%).

Como se observa, el perfil del gobierno local mexicano es el de un organismo burocrático, con bajos niveles de profesionalización, muy poco eficiente, sin rendición de cuentas y sin medidas anticorrupción. Un municipio aislado, que no colabora con otras instancias de gobierno y con una infraestructura para la seguridad pública incompleta. Con personal mal capacitado, mal pagado y especializado en levantar infracciones por consumo o suministro de sustancias.

De igual forma, es muy probable que un municipio con estas características sea uno de tantos del país que durante el periodo electoral vivieron grandes problemas de violencia política contra candidatos, precandidatos, aspirantes, ex funcionarios, líderes de partidos y servidores públicos. De acuerdo con estimaciones de la prensa, 133 asesinatos fueron registrados hasta el 28 de junio de 2018, una cifra 10 veces mayor a lo ocurrido en 2012.

También es probable que un municipio con este perfil sea aquel al que la iniciativa de Mando Único y la Ley de Seguridad Interior le terminarán cancelando la posibilidad de tener policías municipales dignas y con capacidades institucionales. Este tipo de iniciativas buscan quitarle al municipio -abiertamente y de facto- las funciones consagradas en la Constitución, de forma que el gobierno estatal y el Ejército tomen el control de la seguridad pública, sin que esto vaya acompañado de una estrategia para fortalecer al gobierno local en el mediano plazo.

Según Tocqueville, erosionar al gobierno local es debilitar a la democracia. A pesar de ello y del riesgo que representa, todavía no se ha discutido ampliamente el papel que tienen los gobiernos locales en relación con los problemas del país. En lo que concierne a la crisis de seguridad, todas las propuestas escuchadas en el periodo de campañas que recién concluyó ignoran el papel de los gobiernos locales y le apuestan a soluciones desde las instancias superiores. Sin embargo, plantear propuestas que no contemplen fortalecer la unidad básica de gobierno es pensar en soluciones que no serán sostenibles en el tiempo. No será posible revertir el clima de inseguridad sin policías municipales profesionales y capacitadas; no es sostenible un programa de prevención que no esté anclado en las iniciativas locales; no hay programas exitosos de reinserción y de justicia alternativa que no estén vinculados con las comunidades y con gobiernos locales con capacidades para su ejecución.

Ahora que estamos a unos cuantos meses de que asuma una nueva administración federal, desde México Evalúa invitamos a los nuevos responsables a pensar en los gobiernos locales y a diseñar estrategias que tengan como prioridad fortalecer sus capacidades. Es necesario hacer de las soluciones locales y de las capacidades locales la base sobre la cual se pueda cimentar una estructura institucional, que sea tanto democrática como funcional, para encaminar al país hacia la solución de sus problemas más urgentes y recobrar la tranquilidad pública.

*David Ramírez-de-Garay es Coordinador del Programa en Seguridad en México Evalúa

Gannett, Robert T. “Tocqueville and local government: Distinguishing Democracy’s second track.” The review of politics 67.4 (2005): 721-736.