Las evidencias en torno al Paquete Económico 2021

Por Mariana Campos, Xhail Balam y Lía Álvarez

El Paquete Económico 2021 que la Secretaría de Hacienda presentó a la Cámara de Diputados refleja los estragos de la crisis económica. Al mismo tiempo, presenta estimaciones muy optimistas en torno al crecimiento de la economía, la plataforma de producción de crudo y el precio de la mezcla mexicana de exportación, lo que se traduce en una sobreestimación de ingresos del Sector Público, con una propuesta sobria en el gasto —menor gasto programable y no programable, respecto al cierre estimado de 2020— y mayores niveles de deuda y déficit público.

La siguiente gráfica, que muestra el ‘histórico’ de ingresos y gastos, es la mejor fotografía instantánea del Paquete Económico…

…Sin embargo, a manera de introducción a nuestro análisis segmentado del Paquete Económico 2021, desarrollaremos nuestras principales preocupaciones en 13 incisos: 

1. No hay nuevos impuestos: se ha desechado la política fiscal

No hay rastros de la tan anhelada reforma fiscal. Es decir, el Gobierno no plantea cambios a los impuestos: no propone un mayor esfuerzo para incrementar los ingresos fiscales.

2. Se estira la liga del crecimiento (Hacienda vs. FMI)

Los datos de crecimiento económico de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE2021) son muy optimistas, en comparación con el análisis generalizado de los observadores nacionales e internacionales. Para 2021, Hacienda estima un crecimiento de la economía de 4.6%; el consenso entre los analistas del Banco de México —en la encuesta publicada el 1 de septiembre— pronostica un incremento promedio de 3.0%, y el Fondo Monetario Internacional estima un 3.3%. Para 2020, Hacienda estima una caída del PIB de 8.0%; los especialistas de Banxico, de 9.97%, y el FMI de 10.5%. Se tienen tres puntos porcentuales de diferencia entre pronósticos de crecimiento —dos puntos este año y un punto en 2021—.

3. Si se cumple el escenario optimista de crecimiento, tendríamos ingresos para mantener el gasto estable, pero a costa de haber renunciado a la política de gasto contracíclico.

Sin embargo, si sucede el escenario previsto por el FMI, es razonable imaginar un boquete de 100 mmdp en ingresos. De éstos, 68 mmdp se originarían en la subestimación de la caída en 2020. En 2021 serían casi 31 mmdp. Es decir, la mayor parte de la caída se observaría este año.

4. Menor plataforma de producción petrolera respecto a la aprobada en 2020

Son 1,857 miles de barriles diarios (mbd) para 2021 vs. los 1,951 mbd aprobados para este año… Sin embargo, la estimación es mayor a la de 1,744 mbd para el cierre de 2020. Con todo, si la producción petrolera se mantiene en niveles similares al cierre estimado para este año —lo que podría ser más realista—, el Gobierno estaría sobreestimando los ingresos públicos.

5. Menor precio promedio estimado de la mezcla mexicana de exportación

Son 49.0 dólares por barril (dpb) aprobado en 2020 vs. 42.1 dpb en 2021.

6. Menores ingresos del Sector Público Presupuestario

Para 2021 se estiman ingresos por 5 billones 538.9 mmdp. Son inferiores en 174.0 mmdp a los aprobados en 2020 (-3.0% real), y están 27.4 mmdp por debajo de los pronosticados al cierre de este año (-0.5% real). Esta reducción se explica por la caída de ingresos petroleros —debido a la menor producción y precio del petróleo—, y por los menores ingresos no petroleros, asociados a la desaceleración de la actividad económica.

  • Los ingresos petroleros (Pemex y Gobierno Federal) se estiman en 936 mmdp, y presentan una caída de 8.3% con respecto a lo aprobado en 2020. Sin embargo, respecto a los ingresos estimados al cierre aumentarán 13.0%.
  • Se espera una caída de 2.6% en los ingresos tributarios en relación con los aprobados en 2021, para quedar en 3 billones 532.9 mmdp.
  • Los ingresos no tributarios serán de 204.1 mmdp, es decir, 19.3% más que lo aprobado para 2020.

7. Aunque el tamaño del gasto no cambia mucho en pesos constantes, se propone un crecimiento modesto en el gasto en salud y de inversión física

Esto ya lo esperábamos y deseábamos. Ojalá se cumpla, porque los subejercicios en estos gastos son muy frecuentes. Pero analicemos comparativamente el gasto neto para el año que viene: se estima en 6 billones 257.1 mmdp. Con respecto al PEF 2020 disminuye en 0.3% (-21.5 mmdp), y con respecto al gasto estimado al cierre de este año se incrementa en 0.1%. El gasto programable asciende a 4 billones 579.7 mmdp, aumentando 1.3% (59.7 mmdp) con respecto al PEF 2020 y disminuyendo 1% con respecto a lo estimado al cierre. Por su parte, el gasto no programable suma un billón 677.4 mmdp, descendiendo 4.6% (-81.3 mmdp) en comparación con lo aprobado durante 2020 y aumentando 3.20% con respecto al gasto estimado al cierre.

8. Se sigue apostando a los mismos programas sociales, a pesar de que no se diseñaron para la crisis actual

Recientemente el Coneval reportó que 47% de los programas prioritarios del presidente no tienen claridad en el problema público que buscan resolver. Y ocho de los 17 programas evaluados no alcanzaron a cubrir al menos el 50% de su población objetivo o en su defecto no reportaron información de la cobertura. Entre ellos, se encuentra el programa Sembrando Vida, el cual alcanzó una cobertura de 9.6% de la población objetivo en 2019. Sin embargo, en el PPEF 2021 se le asigna un presupuesto de 28.9 mmdp. Otro programa con inconsistencias con respecto a su cobertura es el de Fertilizantes de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual tendrá un presupuesto de 1.9 mmdp, pero en la evaluación no reportó información de su cobertura en 2019. 

A la vista de estas inconsistencias, y al tratarse de programas ejes de la política de gasto, Hacienda debería explicar cómo se promoverá la buena gobernanza del gasto a través de ellos.

9. Ligera recuperación del gasto en infraestructura como proporción del gasto neto total

Otro de los pilares del PPEF2021 es el impulso al gasto en infraestructura: se planea un gasto en inversión física —incluyendo subsidios a entidades federativas por 14.4 mmdp— de 722.1 mmdp. Con respecto a lo aprobado en 2020, aumenta 8% (52.4 mmdp).

10. Hay un aumento en la inversión física, pero la salud y educación siguen recibiendo poco

¿Cuánto? De cada 100 pesos para este rubro, dos irán a la salud y dos a la educación. Por cada 100 pesos del gasto en inversión física que se planean gastar en 2021, 51 pesos se ejercerán en combustibles y energía, principalmente a través de Pemex y CFE. En salud y educación, sectores esenciales y que presentan retos importantes de carácter histórico y estructural a causa de la pandemia, se ejercerán sólo dos pesos cada uno del total de la inversión física.

11. A pesar de que el gasto en salud se incrementa, habría que esperar a que se cumplan los planes de gasto y no se observen subejercicios en el sector…

Con respecto al gasto funcional en salud, se planea un gasto de 664.6 mmdp, equivalente a 11% del gasto total del Sector Público. El objetivo del gasto es fortalecer los recursos humanos y físicos del sistema de salud para atender la emergencia sanitaria. Por ejecutor, la Secretaría de Salud tendrá un gasto de 145.4 mmdp; aumentará su gasto en 9.1% (12.2%) en relación a lo aprobado en 2020. Con respecto al IMSS y ISSSTE, se espera que en conjunto aumenten su gasto en salud 5.0%, con un gasto de 325.5 mmdp y 64.2 mmdp respectivamente.

12. Mayor déficit presupuestario del Sector Público

En 2021, la SHCP estima un déficit público de 718.2 mmdp; es mayor respecto al déficit aprobado y al estimado para cierre de 2020 en 152.3 mmdp y 28.6 mmp, respectivamente. El déficit público de 2021 equivale a 2.9% del PIB, similar al porcentaje estimado para el cierre de 2020. Es el mayor porcentaje respecto al PIB observado desde 2015, cuando se registró un déficit de 3.4 puntos porcentuales del PIB. 

13. Mayor deuda como proporción del PIB

El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público para 2021 se estima en 53.7% del PIB, y para el cierre de 2020 en 54.7% del PIB. Esta proporción es la más alta para un periodo similar desde el año 2000, debido a la caída estimada del PIB de -8.0%, lo que redujo su valor en términos absolutos.