En México hay una preocupante tendencia a no evaluar, a descartar el conocimiento técnico, a tomar decisiones sin evidencia y a realizar reformas legislativas dispuestas a limitar los derechos humanos. Ante ello, es necesario conocer y defender lo construido y logrado en el sistema de justicia penal, o correremos el riesgo de perder lo que hemos ganado en derechos.
¿Qué pasa?
1. La seguridad en México se deteriora constantemente
A nivel nacional en 2018 se registraron 24.7 millones de víctimas de 18 años y más, lo cual representa una tasa de 28,269 víctimas por cada 100 mil habitantes, es decir, 3 de cada 10 mexicanos han sido víctimas de un delito
En los extremos encontramos a la Ciudad de México y al Estado de México en donde 4 de cada 10 habitantes ha sido víctima de un delito en 2018, mientras que en Chiapas y Oaxaca lo han sido 2 de cada 10 personas.
(Datos de la ENVIPE 2019, INEGI)
2. La impunidad y la cifra negra no ceden terreno
La cifra negra se ha mantenido por encima del 90%; en 2018 la media nacional fue de 93.2%.
(Inegi: Envipe 2019)
El 63% de las razones para no denunciar son atribuibles a la autoridad
(Inegi: Envipe 2019)
De acuerdo con el Ranking Nacional de Avance en la Consolidación se observó un rezago a nivel nacional en la consolidación del sistema de justicia penal en 2019: ninguna de las entidades federativas logró alcanzar el estándar mínimo de 900 puntos.
Para el 2019, la media nacional de impunidad fue de 92.4%. Esto significa que en al menos 92% de los casos, el sistema NO logró ofrecer una respuesta satisfactoria a los casos que fueron conocidos por las autoridades.
En más de dos terceras partes de las entidades del país la impunidad rebasa el 90%
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
3. Las demandas para reducir la violencia, la criminalidad, la impunidad y la corrupción se confunden y mezclan
Las mexicanas y mexicanos tienen una ‘satisfacción de vida’ de 8.3. Sin embargo, en cuanto a seguridad ciudadana, su satisfacción es de 5.2. Los problemas de seguridad disminuyen sensiblemente la calidad de vida.
(Inegi: Biare, 2020)
El 67.2% de la población de 18 años y más considera que la inseguridad es el mayor problema de México, seguido del desempleo con el 32.8% y la inflación con el 28.1%.
(Inegi: Envipe 2019)
El acercarse con autoridades de seguridad o justicia, se asocia comúnmente con la posibilidad de ser víctimas de corrupción. El Ministerio Público es la 4ª institución en la que menos confían los mexicanos. Sólo el 34.4% de la población confía en el ministerio público
(Inegi: Encig, 2019)
43.4% de la población opina que el trabajo de los jueces es poco o nada efectivo
43.5% considera que el trabajo de las fiscalías también es poco o nada efectivo
44.1% opina que el trabajo de la policía estatal no es efectivo, y
52.1% o sea más de la mitad, piensan que el trabajo de la policía municipal no es nada efectivo.
(Inegi: Envipe 2019)
El Índice de Confianza hacía las autoridades del sistema de justicia penal es de -8.6%
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
4. Ante la incapacidad de dar respuestas acertadas a las demandas de la ciudadanía, legisladores y autoridades buscan reformar el sistema de justicia penal, sin que esto pase por fortalecer y mejorar la operación cotidiana del sistema
Del total de delitos que fueron conocidos por las autoridades, en el 91% se inició una investigación. De éstos, menos de la mitad (44.7%) tuvo algún tipo de determinación por parte de las fiscalías estatales
Esto llama la atención por el fácil uso del “archivo temporal” como herramienta de descongestión, más que un uso enfocado en construcción de inteligencia se apuesta por la prescripción de los delitos.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Las instituciones enfrentan una falta de apoyo y alineación del presupuesto con las prioridades. Mientras que el sistema exige apostar por una simetría y reducir brechas, el presupuesto se asigna de forma aislada, sin considerar necesidades ni cargas de trabajo ni objetivos a mediano plazo.
(Hallazgos 2019)
La tasa de congestión en sede ministerial en el promedio nacional fue de 44.5%.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Si consideramos que el 65.8% de las determinaciones fueron por archivo temporal, resulta que el porcentaje de actividad investigativa es mínimo.
Las tareas y diligencias de investigación tendrían que ser mucho más intensas, toda vez que la mayoría de las investigaciones son iniciadas sin detenido.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
5. Se mantiene y refuerza la confusión entre el sistema de prevención del delito y la justicia procesal penal. Seguridad ciudadana y seguridad pública se confunden con procuración e impartición de justicia
Se confunden figuras procesales penales como la prisión preventiva con herramientas de prevención del delito, sin tomar en cuenta que el sistema procesal penal entra en acción cuando todos los mecanismos de prevención del delito han fallado.
En 2019 durante la discusión de la ampliación del catálogo constitucional de prisión preventiva oficiosa, legisladores mencionaron que esta era una herramienta de prevención y por ello era importante su uso para prevenir los delitos que se encuentran en el catálogo.
(Análisis Punto por Punto, México Evalúa)
6. Las iniciativas legislativas presentadas no tienen definidos los puntos precisos que se deben intervenir en el sistema; sus objetivos, además, son contradictorios
Desde septiembre de 2018, cuando inició la LXIV Legislatura, se ha presentado en promedio una iniciativa para reformar la justicia penal por cada día hábil.
Cada iniciativa tiene implícita una definición de problema que aqueja a la justicia penal y que busca ser solucionada.
(Análisis Punto por Punto, México Evalúa)
7. Una alta proporción de las iniciativas busca una reducción de derechos. Es decir, sus ‘definiciones del problema’ indican que lo que aqueja al sistema de justicia penal… ¡son los derechos de las partes!
El 14% de las iniciativas se relacionan con la expansión de la prisión preventiva oficiosa; es decir, ‘diagnostican’ que lo que aqueja al sistema de justicia procesal penal es la estructura cautelar y estar sujeto a proceso en libertad.
26% de las iniciativas tienen que ver con derechos; de ese total, en el 78% se busca limitar el ejercicio de algún derecho o libertad.
(Análisis Punto por Punto, México Evalúa)
8. Realizar reformas poco analizadas y sin una definición puntual de las áreas a fortalecer puede poner en riesgo los derechos y libertades de las personas
La reforma al artículo 19 constitucional, publicada el 12 de abril de 2019, amplió el catálogo de delitos a los que se les impone prisión preventiva oficiosa. Desde entonces el uso de esta figura se incrementó significativamente.
Esta medida cautelar está teniendo un impacto diferenciado entre hombres y mujeres. En promedio el uso de la prisión preventiva oficiosa se incrementó en 22% entre hombres y 45% en mujeres. Las entidades en las que el incremento fue drástico:
En Campeche, la prisión preventiva se incrementó en 16% para hombres y 375% para mujeres;
En Guanajuato se incrementó 483% para hombres y 750% para mujeres, y
En Tlaxcala se incrementó en 70% para hombres y 105% para mujeres.
(Análisis Legislativo, México Evalúa)
9. Si bien tiene importantes aspectos a mejorar, el sistema de justicia penal ofrece algunos resultados esperanzadores en cuanto a la protección de derechos
Se observa como una constante en todas las audiencias del proceso penal que el ámbito de protección de los derechos de víctimas e imputados tiene altas calificaciones.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
| Promedio | |
| Inicial | 74.5 / 100 |
| Intermedia | 67 / 100 |
| Juicio Oral | 55 / 100 |
| Ejecución | 78.5 / 100 |
| Promedio | 68.75 / 100 |
En el caso de la duración de los procedimientos penales, por persona imputada en 2019, se observó que en promedio tomaron 291 días para resolverlos.
Se observa que el uso de salidas alternas o anticipadas acorta el tiempo del proceso
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
En la audiencia inicial uno de los aspectos a destacar es el debate en la imposición de medidas cautelares, en las cuales la defensa hace un importante esfuerzo para contraargumentar la necesidad de cautela expuesta por el agente del ministerio público, momento en que se privilegia la libertad personal y presunción de inocencia del imputado.
Los jueces a su vez, brindan certeza sobre las condiciones de cumplimiento y duración de las medidas cautelares necesarias.
Aunque hay un importante uso de medidas cautelares diversas a la prisión preventiva, ésta sigue siendo la más empleada.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
10. Las libertades y derechos de las personas no ‘rebajan’ la efectividad del sistema de justicia penal. No es juego de suma cero: lo ganado en derechos no implica una pérdida de efectividad del sistema, ni viceversa
La justicia alternativa es uno de los mecanismos más eficaces para concluir una investigación, no sólo por su utilidad para descongestionar el sistema, sino también porque ofrece una manera diversa al juicio para resolver un conflicto y contribuir al restablecimiento del tejido social.
Esta alternativa da preferencia a la reparación del daño no necesariamente al castigo como solución del conflicto.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
En cuanto al análisis de las resoluciones judiciales, se observa que las principales solicitudes de protección realizadas a través del amparo tienen que ver con la vulneración a los derechos de víctimas e imputados por igual.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Hay un bajo cumplimiento de los rubros de reinserción social por parte de los centros carcelarios.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
De 22 estados que remitieron su información, sólo 14 refirieron tener algún tipo de actividad conjunta en temas relacionados con el fortalecimiento de la integración social de las personas privadas de la libertad.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
De acuerdo con el diagnóstico presentado por la CNDH en 2019, las observaciones que se hacen a los CEFERESOS, sobre aspectos que deben mejorar se refieren al ámbito de la reintegración, pues las actividades culturales, deportivas, de trabajo y de capacitación laboral son deficientes o inexistentes. Incluso, el tiempo que las personas privadas de la libertad pasan fuera de su celda es considerablemente menor en comparación con otros centros.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Resalta el hecho de que el 28% de las detenciones en el nivel nacional fueron calificadas como ilegales; es decir, que el juez determinó que no fueron realizadas en apego a los requisitos constitucionales y legales. Los estados en donde mayor número de detenciones fueron calificadas como ilegales son Oaxaca (69.2%), Estado de México (68.3%) y Baja California Sur (37.6%).
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
El sistema penal depende en gran medida de la flagrancia para el procesamiento de los delitos. La mayoría de las audiencias se inicia con detenido, es decir, casos en flagrancia, lo cual es un reflejo de las bajas capacidades de investigación del delito. Las fiscalías apuestan a la flagrancia para poder integrar elementos de prueba necesarios para llevar el caso ante un juez, de lo contrario, la esperanza de que se resuelvan es mínima.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Estos números llaman la atención por dos motivos:
1 Pareciera que la facultad de investigación de dichos estados es deficiente y sólo logran judicializar los asuntos en donde la persona fue detenida al momento de la comisión del hecho;
2 En la mayoría de los estados las investigaciones iniciadas con detenido en las fiscalías representan un porcentaje muy bajo; esta tendencia se invierte al momento de judicializar los casos. Es decir, se judicializan los casos fáciles, no necesariamente aquéllos que tengan los méritos de impacto social para optar por esta salida.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
11. Fortalecer el sistema de justicia penal e incrementar su efectividad implica reducir los espacios de arbitrariedad y corrupción…
¿Cómo se puede lograr?
Estableciendo coordinación política y técnica de los operadores
Los cambios en el Sistema Nacional de Coordinación Técnica han impactado negativamente. Hoy por hoy, no existe una homogeneidad en la definición de su naturaleza, objetivos ni estructura.
Alcanzar una coordinación técnica institucional efectiva es de vital importancia en el sistema de justicia procesal penal. Se requiere que el sistema pueda tener objetivos y metas comunes, que el presupuesto sea asignado de forma coherente y armónica y que se garantice el constante flujo de información para una adecuada evaluación y una mejor toma de decisiones.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Observamos con preocupación los cambios al Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal integrado por el Inegi, mismos que impiden la trazabilidad de los casos y la construcción de indicadores de resultados de las fiscalías, lo que afecta sensiblemente su seguimiento.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Identificando los nodos de decisión de las autoridades que no están sujetos a mecanismos de transparencia
El 38% de los amparos analizados tienen que ver con reclamos por violaciones al derecho de una defensa adecuada, relacionados principalmente con dos aspectos:
- En 31% con el derecho de la defensa a proponer y realizar actos de investigación
- En 37% con el derecho a contar con un defensor que realice una defensa técnica y materialmente adecuada.
El 35% de los amparos analizados tienen que ver con reclamos por violaciones al derecho de las víctimas a justicia y verdad:
- En 15% con el derecho a ser reconocidas como víctimas para efectos del proceso, lo que les permite contar con un asesor de víctimas,
- En 18% con proponer actos de investigación y coadyuvar durante la investigación,
- En 13% con el derecho de impugnar las determinaciones de los ministerios públicos.
Se requiere romper la predominancia de la fiscalía que asume el control absoluto sobre las investigaciones, ya que ésta se aprecia más semejante a un juez de instrucción que a su función de litigante acusador.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Fortaleciendo los mecanismos de construcción de institucionalidad técnica
El panorama nacional en materia de Servicio Profesional de Carrera continúa siendo heterogéneo, pues aunque se encuentra previsto por la ley, no opera efectivamente en ninguna entidad ni en ninguna institución a cabalidad.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Generando sistemas homologados de gestión y logrando la trazabilidad del proceso entre los diferentes operadores
El intercambio de información facilita la gestión de su flujo en cada caso a través de cada una de las instituciones y es igualmente, una herramienta de transparencia y rendición de cuentas.
Sólo en 1 de cada 3 entidades el sistema informático permite la digitalización de la carpeta y sólo 1 de cada 4 sistemas informáticos permite el registro y la consulta de actuaciones interinstitucionales.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
Definiendo prioridades, objetivos, metas y estrategias comunes
La planeación es una actividad esencial de las instituciones, públicas y privadas; ésta brinda las condiciones para el establecimiento de objetivos y metas realistas, así como la identificación de estrategias.
Pese a la existencia de ejercicios de planeación, no se identifica uno que busque la perspectiva sistémica y que alinee sus prioridades en todos los instrumentos.
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
La suficiencia de personal se observa aún baja:
(Hallazgos 2019, México Evalúa)
