En defensa (impopular) de los consejeros independientes de Pemex
Ana Lilia Moreno (@analiliamoreno) | Animal Político
El pasado 11 de abril el Senado de la República ratificó y tomó protesta de dos de los consejeros independientes que el presidente Andrés Manuel López Obrador había propuesto para ocupar vacantes en el Consejo de Administración de Pemex. Un par de semanas antes, el diario estadounidense The Wall Street Journal difundió que tres consejeros independientes estaban dispuestos a renunciar a sus cargos pues discrepaban con la nueva estrategia para administrar y rescatar a la empresa de la tremenda crisis que enfrenta.
En medio de tal efervescencia se escucharon voces que cuestionaron la idoneidad, incluso legalidad, de los consejeros ratificados, argumentando que los nombramientos per se reflejaban una intención real por parte del Ejecutivo de debilitar la Reforma Energética de su antecesor y, con ello, de centralizar más el control de la estrategia y de la conducción de Pemex. Pero lo que más llamó mi atención de esta grilla fue escuchar voces provenientes de todas las posiciones políticas juzgando al unísono la supuesta inutilidad del Consejo de Administración de Pemex.
Razones no faltan para la impopularidad de este órgano de gobierno. Con un ritmo decreciente de producción petrolera, gastos fijos asfixiantes y una deuda que hoy representa el 20% del Producto Interno Bruto de México, Pemex enfrenta una quiebra técnica, un patrimonio negativo. Es decir, Pemex destruye valor en vez de crearlo. La empresa es financieramente inviable, excepto porque cuenta con el respaldo del Gobierno mexicano, que le inyecta capital y respalda su deuda frente a sus acreedores.
Por añadidura, lo que la ciudadanía ha observado de Pemex en los últimos cinco años son numerosos casos de corrupción, sobornos, tráfico de influencias, conflictos de interés y complicidades en actos criminales. De ahí que, si nos atenemos a las definiciones teóricas de lo que debe ser un buen gobierno empresarial –en el que el Consejo de Administración es el responsable de planificar y guiar a la empresa hacia la generación de valor para sus accionistas–, se entiende perfectamente el lugar tan comprometido que ocupa dicho órgano ante los ojos de la opinión pública, y se revela en particular la situación de fragilidad de los consejeros independientes, tan fáciles de tildar de omisos o tibios.
La disfuncionalidad original
Pero vayamos varios pasos más atrás. El diseño institucional vigente para los Consejos de Administración de las Empresas Productivas del Estado (EPE), Pemex y CFE, surgió a partir de la Reforma Energética de 2013, y estableció para Pemex la presencia de 10 consejeros, cinco secretarios de Estado y cinco consejeros independientes, estos últimos nombrados por el presidente de la República y ratificados por el Senado, y que ejercen sus funciones de tiempo parcial y no tienen el carácter de servidores públicos. Tanto los secretarios como el director general son nombrados y removidos libremente por el presidente. De entrada, se observa una importante asimetría en la distribución del poder entre consejeros independientes y el grupo compacto de funcionarios que reportan al Ejecutivo no sólo en lo técnico, sino también en lo político.
Este diseño institucional establece un evidente conflicto de interés que implica que tanto el secretario de Hacienda como el secretario de Energía sean consejeros propietarios –además de que este último también funge como presidente del órgano–. La dificultad radica principalmente en que, dadas las responsabilidades como funcionarios de alto nivel, es improbable que como consejeros propietarios actúen con objetividad y con miras en el mayor bien de la empresa. ¿No es evidente, por ejemplo, que el responsable de las finanzas públicas del país pueda tener fuertes incentivos para ponderar en su toma de decisiones implicaciones recaudatorias o equilibrios presupuestales con vista al mayor bien del erario y no al mayor bien de la empresa? ¿Acaso el secretario de Energía actuaría con neutralidad para establecer condiciones para la libre competencia si ello implica sacrificar beneficios para el monopolio cuyo Consejo preside? Las respuestas no son claras.
Pero, independientemente de las fallas de diseño, el Consejo presenta también problemáticas en su funcionamiento que podrían solucionarse sin la necesidad de modificar leyes. Por ejemplo, el Consejo podría trabajar más en mejorar sus niveles y calidad de transparencia y rendición de cuentas a los ciudadanos. No existen versiones públicas de minutas que nos den cuenta de forma oportuna sobre las deliberaciones. Asimismo, no hay difusión de votos razonados ni calendarios anticipados de sesiones de Consejo ni ordenes del día, ni la difusión de actas y acuerdos oportuna (si bien nos va, se publican varios meses después de haberse llevado a cabo las sesiones). Tampoco se difunden informes de evaluación de desempeño del Consejo. Esto es muy relevante, pues la ley obliga al Poder Legislativo a nombrar a un comisario encargado de hacer la tarea de evaluar anualmente conforme a las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, es lamentable que esta información valiosa ni siquiera exista, pues el Congreso no ha nombrado, desde que se promulgó la ley en 2014, a dicha figura, tan relevante para la vigilancia del Estado respecto del desempeño de la empresa.
Otro reflejo de la disfuncionalidad del Consejo es la preocupante rotación de consejeros independientes. Como se puede apreciar en la línea de tiempo que incluimos aquí, de un total de nueve consejeros que han sido ratificados por el Senado desde su origen, cinco han salido, tres de los cuales renunciaron antes de completar sus respectivos periodos. Según el artículo 21 de la ley de Pemex, notificar la renuncia al Ejecutivo federal es el único requisito de salida que deben cumplir estas personas; tras hacer eso, dichos consejeros no están obligados a rendir cuentas ni al Congreso ni a la ciudadanía sobre su partida. Así, la información para la rendición de cuentas se pierde en un limbo. Por su parte, la remoción de consejeros, regulada en el artículo 38 de la ley, establece que será el Ejecutivo el encargado de sumar evidencia que justifique su intención para someter el expediente a votación del Senado, criterio que, creo, pone en situación de vulnerabilidad a consejeros críticos o políticamente incómodos.
La exposición de motivos de las leyes de Pemex y de CFE en la Reforma Energética estableció un replanteamiento del Estado como propietario de dichas empresas, a la luz de una visión que las consideraba ‘jugadores’ en el contexto amplio del mercado, obligados a rendir resultados no porque la autoridad así lo haya decretado, sino porque eso supone crear valor. Estas aspiraciones desgraciadamente todavía esperan su cumplimiento, pero ello no justifica la descalificación del órgano y de los consejeros independientes. No hay que olvidar dos cosas importantes: el fin último de los consejeros independientes es hacer valer de forma objetiva los intereses de los accionistas en el Consejo de Administración, y en el caso de las empresas estatales, los accionistas somos todos los mexicanos.
El consejero independiente juega, entonces, un papel crucial en la toma de decisiones y en la neutralización de los conflictos de interés que surgen naturalmente cuando se da la separación entre la propiedad y gestión de una empresa, lo que los economistas llamamos ‘conflictos de agencia’. Por eso, en el caso de empresas como Pemex o CFE, la presencia de dichos consejeros resulta vital en términos de representatividad de la sociedad, siempre y cuando su elegibilidad sea cuidada y respetada con máxima pulcritud, y se generen los mecanismos y condiciones para que el ejercicio de sus funciones sea transparente y que rinda cuentas.
En efecto, creo que la existencia de la figura de consejeros independientes en Pemex es defendible siempre y cuando el Congreso de la Unión, el Ejecutivo federal y el mismo Consejo de Administración de la empresa establezcan y procuren los contrapesos adecuados para fortalecer y garantizar su funcionalidad y una mayor conexión con la sociedad.
