¿De qué le sirve al Congreso generar cuerpos técnicos en materia presupuestaria para aprobar un presupuesto que los ejecutores de gasto pueden modificar prácticamente sin límites, de conformidad con el artículo 57 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria?

Por: Mariana Campos, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde

La semana pasada el diario Reforma publicó que la Unidad de Ingresos de Hidrocarburos (UIH) adscrita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que tiene 90 empleados, cuenta para el 2016 con presupuesto aprobado de poco más de 13 millones pesos en el rubro de “alimentos y utensilios”, lo cual representa casi 30% de su presupuesto total. La nota, que apareció en primera plana, sugiere que el monto asignado a ese rubro es excesivo, si se compara con el de otros entes federales, como el SAT, por ejemplo, que tiene más de 28 mil empleados y cuenta con poco más de 16 millones para gastar por este concepto. En pocas palabras, la nota apunta que el presupuesto aprobado para este rubro no hace sentido ni para el tamaño de la organización, ni para la aparente misión de la unidad en comento que consiste en “definir y supervisar” los contratos de hidrocarburos.

Al día siguiente, la SHCP respondió por medio de una carta aclaratoria que establece que el presupuesto de casi 13 millones de pesos no se ejercerá en ese rubro, sino se irán pasando a otros conceptos del gasto de operación. Sugiere que no habrá derroche, sino que el presupuesto es impreciso.

Alrededor de esta información, varios aspectos llaman, o deberían llamar, la atención. Este breve pero rico suceso hace evidente el desbalance de poder en el manejo del presupuesto y el mal funcionamiento de nuestras instituciones presupuestarias, que derivan en un débil control democrático de la hacienda pública y en grandes áreas de oportunidad para mejorar la eficiencia del gasto.

1. Se hizo evidente la falta de liderazgo del Congreso en el manejo del presupuesto. Es sabido que el poder real de la SHCP en el manejo del presupuesto supera lo previsto en el marco normativo. El artículo 74 de la Constitución establece que la Cámara de Diputados es quien tiene la facutad exclusiva de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y por ende, de ella, se hubiera esperado una aclaración sobre el presupuesto aprobado que fue criticado por Reforma. Pero los hechos muestran que en la práctica ese poder no reside en la Cámara de Diputados. A pesar de que efectivamente la Cámara de Diputados, mediante la labor de la Comisión de Presupuesto, aprobó el PEF 2016, ésta no parece sentirse responsable del mismo; no emitió comunicado o respuesta alguna a la nota periodística. En cambio, fue la SHCP, como responsable de la mayor parte de la ejecución del presupuesto, quien respondió.

Incluso, se rumora que el dictamen de aprobación del presupuesto no se prepara en la Cámara de Diputados, y que sólo algunos diputados tienen el privilegio de conocerlo antes de votarlo. Posiblemente algunos diputados no están suficientemente enterados de lo que aprobaron en ese PEF.

2. El presupuesto aprobado no es realista y pierde utilidad cuando contiene información imprecisa. El presupuesto aprobado en 2016 para la Unidad de Ingresos de Hidrocarburos asciende a 45.5 millones de pesos, de los cuáles el 70 por ciento se destinará al pago de Servicios Personales y el 30 por ciento restante a Materiales y suministros. Hasta ahí hay consistencia. Lo que evidentemente es impreciso fue determinar que de los 13.04 millones de pesos del presupuesto total de materiales y suministros, casi todo (13.02 millones) se utilizaría para adquirir alimentos y utensilios y sólo 20 mil pesos para materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales. Si hoy preguntamos cuánto va a gastar el gobierno en el rubro de “Alimentos y utensilios” ya sabemos que no se puede conocer el monto preciso y eso puede tener un costo para todos los interesados en el tema. Tiene un costo en la propia eficiencia con la que los equipos del ejecutivo desempeñan sus programas y actividades. Por ejemplo: posiblemente no tienen información precisa del monto a contratar en 2016 por concepto de servicios de alimentos o la cantidad de finciamiento que estará disponible para viáticos. Esa falta de información al interior del gobierno puede afectar la toma de decisión oportuna. Esto nos dice que de tener un presupuesto más preciso, podríamos tener equipos de gobierno mejor organizados y hasta más eficientes.

3. No existe la rendición de cuentas que se espera de una democracia. Si bien la SHCP respondió por la Cámara de Diputados, especialmente por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, su respuesta omitió información indispensable para la rendición de cuentas, la cual es una obligación cuando se trata del uso de recursos públicos en el contexto institucional de una democracia. Se debió explicar el motivo de la imprecisión en el presupuesto aprobado para la UIH y se debió indicar cuál es entonces el presupuesto del rubro “Materiales y suministros”, es decir a qué conceptos de gasto de operacion se irán los recursos. Eventualmente sí podremos conocer esta información, a más tardar el 30 de abril de 2017, cuando la UIH haya ejecutado dicho presupuesto y la cuenta pública 2016 se haya publicado. Pero la rendición de cuentas debe ser oportuna y presente en todas las etapas de ciclo presupuestario, no sólo hacia el final del mismo.

Ahora bien, el balance de poderes con respecto al uso de recursos públicos es un tema difícil de resolver, aquí y en cualquier rincón del mundo. Quizá no haya algo más complejo que definir quién decide qué hacer con el dinero de todos de una manera sencilla y sin costos políticos y de eficiencia.

A mediados de la década de los setenta, Estados Unidos vivió una situación similar a la que hoy se presenta en México con respecto al desbalance de poderes en el manejo del presupuesto. Es decir, el Poder Ejecutivo tenía un poder desmedido para decir cuánto y cómo gastar el dinero público y el Congreso carecía de capacidad técnica y de facultades legales para establecerse como un contrapeso efectivo. El sistema colapsó durante la administración del presidente Richard Nixon[1] y finalmente se estableció el control democrático de la hacienda pública de ese país mediante el“Congressional Budget and Impoundment Control Act” de 1974, una ley que fincó la autoridad del presupuesto en el Congreso y fortaleció su capacidad técnica. El sistema ha sufrido reformas posteriores pero las bases de la conformación inicial permanecen en la actualidad.

De acuerdo con un análisis de la Universidad de Berkley, dicha Ley tenía dos principales fines: 1) fortalecer y centralizar la autoridad del presupuesto en el Congreso y 2) establecer límites al poder desmedido que tenía el Presidente en este ámbito[2]. Según esa misma casa de estudios e investigación, la manera de limitar el poder del Ejecutivo consistió en delinear reglas de operación muy específicas para determinar cómo el Presidente puede modificar el presupuesto aprobado por el Congreso, con el fin de fortalecer la autoridad de este último. Esto terminó teniendo un mayor impacto en el balance de poderes y se pusieron en marcha una variedad de medidas. Entre ellas, destaca el diseño y operación de la Oficina de Presupuesto del Congreso que se creó para darle al Congreso capacidad de realizar análisis económico independiente y para ponerle fin al monopolio que tenía el poder ejecutivo sobre la información del presupuesto. Debe subrayarse que dicho monopolio había sido concedido al Ejecutivo en la Ley de Contabilidad Gubernamental de 1921.

Entre otras consecuencias, se crearon varios comités permanentes abocados al tema presupuestario en el Senado y en la Cámara de Representantes, se incrementó la plantilla de personal dedicado al análisis y a la toma de decisiones en materia presupuestaria y se rediseñó el proceso de aprobación presupuestaria, para otorgar al Congreso un papel relevante en el análisis, discusión, aprobación y supervisión del uso de los recursos públicos.

Al analizar las reformas sobre el manejo del presupuesto llevadas a cabo en Estados Unidos en los setenta, se hace evidente que la debilidad del Congreso mexicano en el manejo presupuestario está alimentada por un diseño institucional deficiente y que se requiere realizar cambios similares. Parecido al Congreso de Estados Unidos antes de la reforma, el Congreso mexicano actualmente no cuenta con la capacidad técnica para hacer análisis económico y presupuestario independiente. En las condiciones actuales, le es prácticamente imposible sostener un liderazgo en la materia, y en gran medida esto se alimenta de una serie de incentivos que orientan el comportamiento hacia ese resultado.

En el caso de México, el Poder Ejecutivo mantiene el monopolio de la información del presupuesto. Es decir, queremos ser un país competitivo, pero con políticas públicas concebidas en el entorno y la realidad de principios del siglo pasado y que se probó que no funcionaron en otros contextos ya hace más de 40 años.

Otra diferencia muy relevante en el funcionamiento de las Comisiones de Presupuesto de ambos congresos está en sus capacidades de investigación. La Comisión de Estados Unidos tiene el mandato específico de estudiar y examinar a diferentes agencias federales para tomar determinaciones respecto de sus presupuestos para asegurar que éstos sean pertinentes a los mandatos de cada una. También puede emprender tareas especiales y provisionales de investigación para esclarecer algún aspecto del presupuesto, como corroborar las necesidades de las dependencias federales. En México, el poder de investigación de la Comisión de Presupuesto no tiene tal alcance.

En realidad, la Comisión de Presupuesto del Congreso mexicano ni siquiera tiene facultades para hacer valer su mandato en cuanto al Presupuesto aprobado. Entre 2005 y 2013, los entes federales gastaron 2.36 millones de pesos adicionales a lo aprobado, sin consultar al Congreso y sin un proceso de discusión. Así, los ejecutores de gasto hicieron recortes por más de 600 mil millones de pesos y y ampliaciones por casi 900 mil millones[3].

¿De qué le sirve al Congreso generar cuerpos técnicos en materia presupuestaria para aprobar un presupuesto que los ejecutores de gasto pueden modificar prácticamente sin límites, de conformidad con la Ley? El artículo 57 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, dice que “[l]os ejecutores de gasto deberán sujetarse a los montos autorizados en el Presupuesto de Egresos”, pero de inmediato acota: “salvo que se realicen adecuaciones presupuestarias en los términos de […] esta ley.” Y dichos términos permiten que se cambie el presupuesto de las dependencias y entidades con autorización de las mismas o de la Secretaría de Hacienda, dependiendo de los montos (Artículo 58, LFPRH).

Ciclo de las buenas prácticas presupuestarias

La nota de Reforma ilustra claramente el insuficiente trabajo de revisión de la pertinencia de los presupuestos ejercido por la Comisión de Presupuesto: se autodescartó para dar una respuesta. Sin información y capacidad de análisis independiente, es inútil contar con facultades de investigación. Sin investigación, es imposible adoptar posturas fundamentadas. Sin posturas fundamentadas, es arriesgado dotar de autoridad presupuestaria al Congreso para que se vuelva un contrapeso efectivo. Pero sin un contrapeso efectivo, no será posible controlar la corrupción y tener políticas públicas que arrojen mejores resultados. No podemos esperar que los recursos públicos se utilicen mejor si no sufragamos estas deficiencias de primer orden. Ni en el mejor de los mundos un Sistema Nacional Anticorrupción puede sustituir la labor de un Congreso en la vigilancia del presupuesto. Nos dicen que la corrupción es cultural, cuando claramente contamos con instituciones públicas obsoletas.

* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Esther Ongay es investigadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el CIDE. Osvaldo Landaverde es investigador del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciado en Economía por el CIDE y estudió una Maestría Erasmus Mundus en Desarrollo y Crecimiento Económico en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund en Suecia.

[1] Nixon se negó a gastar cerca de 12 mil millones de dólares en fondos aprobados por el Congreso. Para justificarlo afirmó que el déficit estaba causando inflación y que por ello necesitaba recortar el gasto público. En la campaña para su reelección de 1972, llamó al Congreso a otorgar mayor autoridad al Presidente para recortar el presupuesto y en 1974 el Congreso respondió con el “Congressional Budget and Impoundment Control Act”.

[2] El análisis se puede consultar aquí.

[3] México Evalúa (2014). Descifrando la Caja Negra del gasto. Disponible aquí.