No es cuestión de colores. Una mirada al caso Chihuahua
La denuncia del gobernador de Chihuahua contra la Secretaría de Hacienda coloca bajo reflectores una verdad difícil: el erario es susceptible de usarse para premiar y castigar gobiernos.
Mariana Campos (@mariana_c_v), Liliana Ruiz (@Liliana_Ruzi) y Alejandro García (@myosus) / Animal Político
La penosa discusión entre el gobierno de Javier Corral y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) pone de manifiesto los graves problemas que seguimos teniendo en lo que se refiere al manejo del gasto público en México. La denuncia del gobernador de Chihuahua coloca bajo reflectores una verdad difícil: el erario es susceptible de usarse para premiar y castigar gobiernos, es decir, como instrumento de control político.
La SHCP opera algunos programas y fondos, a través del llamado Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas, que no tienen lineamientos legales para funcionar pero gastan decenas de miles de millones de pesos cada año. El Ramo 23 no está regulado en ninguna ley. Hacienda es quien decide cuánto se gasta a través de estos programas, quién recibe las trasferencias, por qué las recibe, cuánto recibe y cuándo las recibe. Todo esto sin tener que obedecer reglas ni criterios preestablecidos en normativa. Cabe anotar que esta discrecionalidad no es exclusiva de esta administración; también se ha manifestado en sexenios anteriores.
Existen por lo menos tres fondos en este ramo que no tienen reglas claras y no cuentan con criterios establecidos para entender cómo se asignan los subsidios a las entidades federativas. Cuando las reglas no existen se puede generar suspicacia, especialmente en el contexto del combate a la corrupción que ha emprendido el actual gobernador de Chihuahua y que involucra directamente a la propia SHCP.
Una hipótesis a probar es si los mayores recursos del Ramo 23 se asignan a estados que tienen un manejo eficiente de sus finanzas públicas. En este contexto, nos dimos a la tarea de analizar la situación de Chihuahua: ¿qué nos dicen las cifras?
En lo que se refiere a la evolución del endeudamiento del estado se puede observar que presentó un aumento desmedido en el periodo 2011-2016, años que coinciden con el ciclo de gobierno estatal anterior. La deuda pasó de 20,846 millones de pesos en 2011 a 51,045 millones de pesos en 2016; es decir, creció 2.45 veces. Las cifras de deuda por habitante muestran una situación similar: de 5,857 pesos en 2011 a 13,626 pesos en 2016. El estado ocupó el segundo lugar por la mayor deuda por habitante a nivel nacional, y tercer lugar por el monto de endeudamiento.
Los datos de Chihuahua muestran que la deuda aumentó pero no así el gasto en inversión pública. Éste disminuyó 11% entre 2011 y 2016, por un monto de 2,501 millones de pesos. En promedio, cada año el gasto en inversión pública disminuyó 417 millones de pesos.
En cambio, el estado aumentó su gasto corriente en: 1) nómina o servicios personales[1]; 2) bienes materiales del gobierno y 3) servicios generales[2]. De todo lo anterior, se puede inferir que el aumento del gasto corriente se financió tanto por el recorte al gasto en inversión como por el aumento de la deuda[i]. Esto no es un manejo sostenible de las finanzas públicas estatales.
En cuanto a las transferencias federales, Chihuahua recibió recursos durante el gobierno anterior a través de tres programas de subsidios del Ramo 23 que se consideran “discrecionales”. Estos no tenían, ni tienen, reglas de operación y son: 1) Programas Regionales, 2) Contingencias Económicas y 3) Fortafin. En promedio el estado ha recibido un monto de 626 millones de pesos cada año entre 2010 y 2016. Notoriamente, cuando el gobierno federal fue panista las transferencias eran sustancialmente menores al promedio, y cuando el gobierno federal cambió a priista estas fueron sustancialmente mayores.
Resaltan tres aspectos en las transferencias de recursos al estado de Chihuahua:
- Chihuahua recibió 1,562 millones de pesos en 2016, el monto máximo de recursos obtenidos por los tres programas del Ramo 23 en comento. Destaca que 2016 fue un año electoral en Chihuahua y que el partido en el Gobierno Federal era el mismo que el del gobierno en turno.
- En contraste, en 2017 se puede notar una caída en la cantidad que ha recibido el estado; a septiembre de este año recibió 62 millones de pesos. También en 2012 sucedió un fenómeno similar, año en el cual se llevaron a cabo las elecciones federales. Llama la atención que en ambos años el estado estaba a cargo de un gobernador de partido distinto al del presidente en turno.
3.SHCP entregó a Chihuahua las transferencias más cuantiosas, a través de estos programas, en un contexto en el que el estado se endeudaba de manera creciente y la calidad del gasto público se diluía; una caída en el gasto de inversión y un aumento en el gasto de operación.
Lo anterior parece indicar que los criterios de asignación no respondieron al desempeño del estado en materia de finanzas públicas.
Desafortunadamente, el marco de gobernanza actual del Ramo 23 permite y fomenta que los recursos públicos en programas como los aquí descritos se asignen de manera discrecional. Además, tanto este ramo como sus fondos, especialmente los discrecionales, presentan sobre ejercicios significativos con frecuencia. Solo al Fortafin se le aprobaron recursos para 2017 por 3,244 millones de pesos y a septiembre de 2017 llevaba ejercidos 32,806 millones de pesos, 10 veces más de lo que aprobó el Congreso.
Frente a las elecciones de este año, habrá que cuestionar a las campañas sobre este punto. Si los candidatos están comprometidos con un gasto público eficiente y eficaz, lo demostrarán mediante propuestas para regular el Ramo 23, en particular en los siguientes aspectos: 1) revisar la pertinencia y legalidad de la existencia de los programas que no responden a una estrategia nacional de inversión ni a un marco institucional coherente en la política de coordinación fiscal; 2) promover mayor independencia fiscal de los estados; 3) garantizar que los programas que sí deben permanecer cuenten con criterios y fórmulas claras de distribución de los recursos federales a los estados, para que a través de su entrega se promueva el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los estados así como el gasto de calidad y la rendición de cuentas; 4) fortalecer las obligaciones de transparencia del origen y destino de los recursos transferidos, para que sean reportados en tiempo real al público y al Congreso, así como publicar los convenios que dan validez a estas transferencias; y 5) revisar el marco de gobernanza de la SHCP, especialmente en la entrega de recursos a los gobiernos locales para controlar el aparente conflicto de interés con el que opera de manera permanente: cuidado del erario vs. agenda política.
En el próximo sexenio ¿Se planea dejar abierta esta caja negra de recursos públicos para repartir a los estados?
* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de @mexevalua, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radio Fórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Liliana Ruiz es economista por la Universidad Iberoamericana, maestra en políticas públicas por la Universidad de Chicago e investigadora del programa de gasto público y rendición de cuentas de México Evalúa. Alejandro García es economista por el ITAM e investigador del programa de gasto público y rendición de cuentas de México Evalúa.
[1] Entre los principales gastos dentro del rubro de servicios personales destacan: sueldos, salarios, honorarios, prestaciones sociales y pago de estímulos a servidores públicos.
[2] Entre los principales gastos que se incluyen en el capítulo “Servicios generales” se encuentran: básicos (luz, agua, gas, telefonía), de arrendamiento, profesionales (asesorías, consultoría entre otros), bancarios y financieros, de mantenimiento, de comunicación social y publicidad, viáticos, gastos de ceremonias, entre otros.
[i] El aumento del gasto corriente en el periodo descrito fue de 3,557 millones de pesos, mientras que la disminución del gasto de inversión fue de 2,501 millones de pesos.
