María Fernanda Ballesteros (@mfballe), Ana Lilia Moreno @analiliamoreno y Marco Ramos / Animal Político 

 

La próxima semana se llevará a cabo en Buenos Aires la Cumbre del T20, en la que diferentes think tanks del mundo presentan recomendaciones de políticas públicas a la presidencia argentina del G20. Dentro de los planes de acción anticorrupción se incluye el impulso a políticas de integridad y transparencia para empresas de propiedad estatal (o SOE por sus siglas en inglés).

 

Con el fin de contribuir a la gobernanza de las empresas estatales, México Evalúa, junto con otras organizaciones de la región en el marco del G20, presentamos un documento de trabajo[1] con propuestas para el buen gobierno, transparencia y reporte de información en estas empresas. Las recomendaciones se centran en la relevancia de sus Consejos de Administración y quiénes los integran, así como en políticas dirigidas a disminuir corrupción en actividades con alto riesgo, como son compras públicas y transferencias de activos.

 

El manejo de las empresas propiedad del Estado es relevante y se percibe como una preocupación común para diferentes países del mundo y de la región. De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), sin tomar en cuenta a China, los gobiernos del mundo son dueños de aproximadamente 2,467 empresas productivas valuadas en 2.4 trillones de dólares americanos y emplean aproximadamente 9.2 millones de personas. Por su parte, el gobierno de China es dueño de 51 mil SOE valoradas en 29.2 trillones de dólares y emplea a aproximadamente 20.2 millones de trabajadores. En América Latina destaca el caso de Brasil -con más de 100 empresas de propiedad estatal- seguido de México con 78, Argentina con 50, Colombia con más de 35 y Chile con 25 SOE. Dada la  importancia de estas empresas en las economías de la región, sus capacidades para proveer al fisco ingresos cuantiosos y los efectos multiplicadores de su fuerza empleadora de mano de obra y de su potencial de compra de bienes y servicios, el desempeño de las SOE tiene un alto impacto en la calidad de vida de los ciudadanos. Por ello, es relevante enfocar esfuerzos en mejorar el funcionamiento de estas empresas a través de mejores formas de gobierno.

 

Al igual que en el sector privado, dependiendo del tamaño y el sector de que se trate, una empresa propiedad del Estado puede ser vulnerable a la corrupción. Sin embargo, las empresas en este régimen están expuestas a riesgos específicos de corrupción debido a su relación estrecha con el gobierno y a los ciclos políticos. De acuerdo con un reporte de la OCDE, 81% de los casos de corrupción analizados involucraban el ofrecimiento o promesa de dinero a un servidor público de una SOE. Así, aunque su integridad depende en gran medida de sus controles internos, también responde a que existan en la sociedad y en el gobierno mecanismos de monitoreo y verificación de sus políticas y de su desempeño para que, al igual que los accionistas individuales de una empresa que cotiza en Bolsa, los ciudadanos y el gobierno –que actúa como propietario a nombre del Estado- puedan ejercer su derecho a reclamar a las SOE un uso responsable de sus recursos.

 

Para el caso mexicano resulta interesante tener esta discusión respecto de las Empresas Productivas del Estado (EPE). Una parte de lo que se modificó con la Reforma Energética fue precisamente la estructura de las empresas propiedad del Estado en este sector. Con la creación de esta figura jurídica para Pemex y CFE se incorporaron elementos de gobierno corporativo que buscan separar las decisiones y estrategias comerciales del ciclo político con un solo objetivo: el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario [2]. A casi cinco años de su creación, ¿cuál es el balance de esta transformación en su gobierno?

 

Sobre gobernanza y los Consejos de Administración en las EPE

 

Los Consejos de Administración tienen un papel vital en el gobierno corporativo  de las SOE. Sus miembros establecen los objetivos de largo plazo de la empresa, aseguran una administración efectiva y realizan los reportes de desempeño que dan cuenta de los resultados, del estado que guardan sus riesgos, y del cumplimiento de los objetivos. Los procesos de selección de quienes los componen deben tener criterios que aseguren su profesionalismo, independencia y pluralidad. En este sentido, al haber un mayor número de consejeros del gobierno, funcionarios o políticos aumenta el riesgo de indebida interferencia política en las decisiones estratégicas de la empresa. Mientras que en México el diseño institucional de las EPE trata de equilibrar la composición del Consejo -estableciendo una mitad de consejeros independientes y otra mitad de consejeros funcionarios públicos elegidos por el presidente de la República- en Brasil sólo el 11% pueden ser considerados independientes y en Argentina no existe la figura de consejero independiente, por lo que todos los consejeros son elegidos por el gobierno en turno.

 

Por ello, es relevante que en México se hayan fortalecido los criterios de selección de los consejos para asegurar que sus miembros estén calificados profesionalmente y que el proceso tenga estándares de transparencia. Sin embargo, apuntando a los más altos fines de la buena gobernanza, consideramos que es importante que en el proceso de selección se sigan afinando elementos para poder dotarlo de estándares de integridad y transparencia para la operación del Consejo de Administración de las EPE. Por ejemplo, mejorar los mecanismos mediante los cuales publican y actualizan la revelación de información sobre conflictos de interés que podría poner en riesgo el desempeño o la reputación de la empresa. Asimismo, es deseable que exista en la operación de estas empresas una división clara de responsabilidades entre el director y el Consejo, a fin de lograr un equilibrio de poder entre los actores. También se requiere una evaluación frecuente del Consejo como órgano de gobierno conforme a las mejores prácticas de gobernanza.

 

Otro aspecto relevante es formalizar y transparentar los canales de comunicación que existen dentro de los diferentes órganos del Gobierno de las EPE, así como su relación con los representantes del Estado. En el catálogo de mejores prácticas corporativas para SOE destaca la propuesta de una “entidad propietaria” como el vehículo ideal para que el Estado desarrolle las actividades propias de un dueño, pueda ejercer sus derechos propiedad y propicie el diseño e implementación de canales institucionales para la comunicación y la rendición de cuentas apropiadas. Hoy en día, son pocos los países que ya cuentan con entidades propietarias de sus empresas estatales, sin embargo, algunos ejemplos como el Centro para las Inversiones del Gobierno del Reino Unido ya dan cuenta de su utilidad para la excelencia corporativa, el monitoreo del desempeño de las empresas, la transparencia de los reportes sobre su gobernanza y el desarrollo democrático de las instituciones.

 

Corrupción en compras públicas y transferencias de activos

 

Algunos riesgos relevantes de actos de corrupción dentro de las SOE incluyen las compras públicas, y las transferencias de activos. En el primer caso, el riesgo se extiende a terceros con los que las EPE contratan la adquisición de bienes o servicios. Por ello, es muy importante que exista una recopilación histórica en bases de datos, a fin de revisar los terceros con los que se ha contratado y utilizar esta información para disminuir riesgos. Dado que este tipo de cambios son recientes en muchas de las EPE en la región, es importante que las plataformas tecnológicas incluyan todo el proceso de contratación y utilicen sistemas adecuados que permitan la participación de la sociedad civil y de testigos sociales.

 

En el segundo caso, es relevante que las EPE transparenten procesos de estas transacciones para reducir riesgos y verifiquen que exista una justificación de carácter comercial para que se lleve a cabo. Las auditorías externas son un importante instrumento que mejora la transparencia y la confianza en la difusión de este tipo de transacciones. En el caso mexicano, a pesar de que se ha avanzado en transparencia de procesos y auditorias externas en las EPE, muchas veces el nivel de agregación de la información no permite identificar la existencia y el desempeño de diferentes filiales y subsidiarias. Si bien la posibilidad de crear empresas filiales puede ser útil para dotar de flexibilidad a las empresas al realizar transacciones en mercados muy líquidos -como los e derivados o de commodities-, se requiere que en ciertas transacciones –incluyendo las intercompañía- se aclaren las áreas “grises” en términos de transparencia y rendición de cuentas. Lo anterior se sostiene aún cuando dichas filiales estén regidas por el derecho privado, ya que hay aspectos que continúan siendo de interés público al pertenecer a un mismo grupo de interés económico cuya propiedad es estatal.

 

 

De todo lo anterior se desprende que la tendencia hacia una mayor profesionalización de los gobiernos corporativos no solamente es de México –en el contexto de las reformas estructurales que impulsó la administración saliente- sino que responde a una trayectoria de evolución mundial de las empresas de participación estatal dada su importancia relativa en el funcionamiento de las economías. Al día de hoy, no sabemos con claridad si la nueva administración en México reformará las leyes bajo las cuales las EPE actualmente operan. Nuestra propuesta es que, antes de cambiar los diseños institucionales, se realice un diagnóstico serio y objetivo sobre aquellos aspectos de gobierno corporativo que sí han dado resultados, a fin de conocer cuáles serían los elementos a transformar en vista del mayor interés de las propias EPE, pues su salud en materia de gobierno y desempeño son del interés de todos los mexicanos.

 

 

*Fernanda Ballesteros es coordinadora del programa de regulación y competencia económica en México Evalúa. Ana Lilia Moreno y Marco Ramos son investigadores del mismo.

[1] https://t20argentina.org/wp-content/uploads/2018/06/TF8-8-12-PolicyBrief-T20-EPE-english-june-28-FINAL-1.pdf

[2] Artículo 4 de la Ley de Petróleos Mexicanos y de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad