Karen Silva y María Novoa / Animal Político

La construcción de un México en paz se ha convertido de alguna manera en la columna vertebral de la agenda pública. Los cómos, sin embargo, aun son poco claros. Se habla de justicia transicional, de otorgar amnistía a delitos no violentos y de poner en el centro las necesidades y prioridades de las víctimas. Pero poco se ha dicho sobre el fortalecimiento de las instituciones del sistema de justicia que es vital para dar sostenibilidad a las medidas planteadas en el largo plazo. El propósito último del proyecto de pacificación es encomiable; pero de manera paralela es indispensable fortalecer el sistema de justicia penal, lo que, hasta el momento, se encuentra fuera del debate. No hay manera de garantizar justicia y la no repetición a las víctimas, con instituciones de procuración de justicia endebles y con nulas capacidades de investigación. La amnistía dará una solución inmediata pero de corto plazo para el proceso de reconstrucción social si no se voltea a ver el espectro de justicia alternativa que ofrece el sistema acusatorio.

Desafortunadamente, el proceso de transformación del sistema de justicia, después de diez años, continúa inacabado. Aunque nos encontramos en una etapa temprana desde que se implementó en todo el país en 2016, el estado actual del sistema de justicia aún se encuentra lejano del ideal prometido en 2008.

En reacción, se ha tratado de poner parches en las leyes para endurecer las reglas del sistema penal, sin realizar previamente un seguimiento y evaluación integrales que permitan identificar los aspectos que es necesario cambiar y mejorar.

Así lo muestra el estudio Hallazgos 2017, una evaluación que desde la sociedad civil muestra una fotografía de cómo funciona hoy el sistema de justicia penal, no solo desde sus resultados, sino desde una perspectiva de política pública en la que interactúan distintas instituciones.

En este trabajo, desde México Evalúa identificamos que la ausencia de coordinación y articulación entre las distintas instituciones que interactúan en el sistema de justicia, sumado a que las acciones de planeación e inversión de recursos para su consolidación se han focalizado en instituciones de seguridad pública y procuración de justicia,[i] han derivado en la existencia de asimetrías importantes entre ellas. La defensoría pública por un lado y la asesoría y atención de víctimas por el otro han quedado en gran desventaja durante este periodo. ¿Cómo podemos hablar de un proceso de reconstrucción de la paz perdurable, si las instituciones encargadas de ver por los derechos de víctimas e imputados están abandonadas?

De manera lógica, al no existir condiciones adecuadas de política pública, las capacidades institucionales en policías, procuradurías y fiscalías, poderes judiciales, defensorías públicas, unidades de medidas cautelares y asesoría de víctimas distan mucho de ser las óptimas. En consecuencia, los resultados no son los más satisfactorios.

Si fuera posible resumir en una oración cómo funciona la justicia penal hoy, podríamos decir que la impunidad se encuentra institucionalizada. Los resultados de la operación muestran que, a pesar de que las instituciones de justicia presumen ser más eficientes, en la práctica no están resolviendo ni, cuando es el caso, sancionando los delitos que son denunciados. Según datos del INEGI, en 2016 los ministerios públicos determinaron 50.8% de las investigaciones que iniciaron; es decir, sólo 1 de cada dos asuntos tuvo una respuesta cuando ingresó al sistema de justicia.

Además del problema que implica que casi la mitad de los casos se encuentren rezagados en las procuradurías y fiscalías, nos encontramos con otra cuestión que debe prender los focos rojos: cómo son determinadas las carpetas de investigación. La ley[ii] permite a los ministerios públicos dar diversas “salidas” a los casos, con el propósito de hacer más eficiente el acceso a la justicia y, cuando sea posible, desahogar al sistema. Entre ellas, se encuentra la posibilidad de enviar un caso al “archivo temporal” cuando no haya suficientes datos o elementos para establecer líneas de investigación, poniéndolo en “pausa” -en teoría- de manera provisional. Esta forma de determinación es la más utilizada por los ministerios públicos (27%). El uso indiscriminado del archivo temporal pone en evidencia la incapacidad institucional de policías y ministerios públicos para llevar a cabo investigaciones. Datos obtenidos por México Evalúa muestran que en 2017 hubo estados que enviaron más del 75% de sus investigaciones al archivo temporal.[iii] Aunque su uso es conveniente a las instituciones de procuración de justicia para mejorar su eficiencia, estos casos no están siendo investigados ni resueltos y potencialmente se quedan en los baúles de las fiscalías y procuradurías.

En contraste, apenas el 4.6% de los casos en el sistema penal acusatorio llegaron a ser conocidos por un juez, lo que no es necesariamente negativo, pues el modelo acusatorio provee -y, de hecho, privilegia- el uso de salidas alternas o anticipadas, que permiten resolver asuntos sin llegar a la última instancia. Pero, a pesar de que la justicia alternativa es uno de los estribos del sistema de justicia, los mecanismos alternativos de solución de conflictos son utilizados de manera residual en las procuradurías y fiscalías (1.8%), igual que el criterio de oportunidad (0.9%). Además, hay un rezago importante en la resolución de casos en los tribunales, pues solo 2.3% de las causas penales iniciadas fueron concluidas en 2016.

En suma, estos resultados implican un alto costo social en términos de justicia, pues además de los casos que no llegarán al conocimiento de las autoridades (considerando que tenemos una cifra negra de más del 90%), cuando los delitos sí son denunciados no existe una verdadera respuesta para resolverlos, ya sea por justicia alternativa o como consecuencia de un proceso penal. En ese sentido, la impunidad es un reflejo de la ineficacia del sistema de justicia penal para procurar e impartir justicia. En consecuencia, la impunidad del sistema de justicia penal, comprendida como el porcentaje de asuntos en los que el conflicto no se resolvió por ningún medio, ni derivó en alguna sanción, es de 87.3% a nivel nacional e incluso los estados con menor índice de impunidad superan el 50%.

En resumen, en su estado actual, el sistema de justicia penal en México no está siendo capaz de dar respuesta a las demandas de justicia. No es solo necesario sino urgente reconocerlo como un problema público prioritario, pues cualquier mecanismo para el proceso de construcción de paz que no incluya el fortalecimiento de las instituciones de justicia como prioridad, no será sostenible en el tiempo. Sin embargo, antes de caer en el lugar común de reformar las leyes, la atención y los esfuerzos deben dirigirse a solventar los desafíos de la operación del día a día, desde el desarrollo e implementación de políticas públicas, hasta el fortalecimiento de capacidades y competencias en los distintos operadores. Sobre todo, no será posible reducir la impunidad si no existen evaluaciones integrales que reflejen la manera en que funciona la justicia hoy y permitan identificar los aspectos a mejorar.

[i] Esto es consecuencia de que el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) –institución responsable de la consolidación del SJPA- se encuentra limitado en sus facutades legales tanto para la distribución de recursos como para la planeación se encuentran limitadas, pues no le es posible involucrar a los poderes judiciales y las defensorías públicas en la definición de políticas y acciones, así como no es posible que estas instituciones reciban recursos federales para su fortalecimiento.

[ii] Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP)

[iii] Campeche (84.2%), Baja California Sur (83.2%), Chiapas (83.1%), Veracruz (76.6%) y Michoacán (76%)